|
Partido
dos Trabalhadores |
|
Substitutivo
do Deputado Eliseu Resende |
|
VOTO
EM SEPARADO DO |
Dispõe
sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de
coordenação e apoio do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,
e dá outras providências.
Autor:
Executivo
Relator:
Deputado Luciano Pizzatto
A criação de
agências fiscalizadoras e executoras das políticas nacionais e regionais, em
suas áreas de atuação, vem sendo o modelo adotado para consolidar a
privatização no Brasil.
Para que
pudessem atuar plenamente, esses órgãos precisariam ter independência perante
todos os agentes que atuam nos setores, inclusive o próprio Governo, além de
autonomia e instrumentos que garantissem a consecução de seus objetivos.
No entanto, as
agências que foram criadas no Brasil - ANEEL, ANATEL, ANP e, agora, a ANA – não
têm independência e compromisso com os direitos dos usuários e consumidores.
São vinculadas ao Executivo Federal, braços executivos das políticas e das
vontades dos governantes. Perdendo, desta forma, as necessárias independência e
autonomia para exercerem o seu papel de reguladores e fiscalizadores.
Acaba-se
criando, então, uma situação onde os órgãos fiscalizadores são subordinados
àqueles a quem deveriam fiscalizar.
A grave
questão dos reajustes de tarifas, como recentemente ocorreu com os
combustíveis, gás de cozinha e energia elétrica, mostra-nos exemplos práticos
dos problemas acarretados por esta vinculação. Igualmente, foi a incapacidade
da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, na condução do processo de
mudança dos códigos de seleção para acesso ao DDD que não foi capaz de
assegurar que as operadoras de telecomunicações mantivessem os serviços
telefônicos com qualidade e confiabilidade. A ANATEL não fiscalizou as concessionárias,
simplesmente disse que confiou nas operadoras. Foi um verdadeiro caos.
Já as agências ANEEL e ANP, ao invés de procederem aos
estudos que garantissem e preservassem os interesses dos usuários, permitiram e
legitimaram os aumentos praticados porque esses obedeciam às políticas e aos
compromissos do Governo Federal.
Outro problema
de origem nas agências é seu distanciamento dos usuários e consumidores que, em
última instância, deveriam ser a principal razão de sua existência. A estrutura
definida pelas leis que as criaram não possibilita a participação de
representantes dos agentes diretamente envolvidos, como consumidores, empresas,
governos estaduais e municipais e outros, em seus órgãos deliberativos.
Agora, o
Executivo apresentou projeto de lei que cria a Agência Nacional de Águas,
entidade federal de coordenação e apoio do Sistema Nacional de Recursos
Hídricos - SNRH o qual foi criado pela Lei nº 9.433/97. Essa Agência, embora
não tenha o papel de reguladora, não se distancia das características das suas
similares. Ressalte-se que a gestão dos recursos hídricos, conforme assegurada
na Lei nº 9433/97 tem uma concepção descentralizadora, através do CNRH, das
Agências e Comitês de Bacia.
|
O PL nº
1617/99 |
Para assegurar
que sua tramitação ocorresse com a maior celeridade possível prejudicando,
inclusive, o aprofundamento da discussão, o Executivo solicitou urgência
constitucional para sua apreciação do PL nº 1.617/99.
Ao mesmo
tempo, encaminhou a Mensagem nº 1.269, de 2 de setembro de 1999, acompanhada da
exposição de motivos do Ministério do Meio Ambiente, que trata do projeto de
lei referente à gestão administrativa e à organização institucional do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SNGRH, conforme previsto no
inciso XIX do art. 21 da Constituição e criado pela Lei nº 9.433, de 8 de
janeiro de 1997 que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos - PNRH e
criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
O
projeto foi distribuído às Comissões de Trabalho, Administração e Serviço
Público; de Minas e Energia; de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias
e de Constituição e Justiça e de Redação. Aberto o prazo regimental próprio
para a recepção de emendas, foram oferecidas 120 propostas de alteração ao
projeto original.
O
PT apresentou emenda substitutiva global ao projeto visando resgatar os
princípios da descentralização do Sistema Nacional de Recursos Hídricos
assegurando um sistema forte e com a participação da sociedade civil organizada.
Na Comissão de Defesa do
Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, foi aprovado o substitutivo do Deputado
Luciano Pizzatto que ora analisamos.
|
Análise do
substitutivo |
O substitutivo apresentado pelo relator introduziu melhorias no texto original. Definiu, com mais clareza, o papel da ANA e dispôs sobre a vinculação das competências da Agência às disposições emanadas da Lei nº 9.433/97. No entanto, ainda permanecem alguns problemas importantes que não asseguram, efetivamente, o fortalecimento do SNRH e a participação da sociedade na gestão do uso dos recursos hídricos.
Senão, vejamos:
Art. 2º
Primeiro,
é bom que se diga que a Lei nº9.433/97, a qual instituiu a Política Nacional
de Recursos Hídricos – PNRH e criou o Sistema Nacional de Recursos Hídricos –
SNRH, nada dispõe sobre a criação
de uma Agência Nacional de Águas -
ANA. Tratou, sim, da criação de Agências de Água e da Secretaria Executiva
do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Ao mesmo tempo, dispôs que cabe ao
CNRH, que sequer se reuniu uma vez, "analisar propostas de alteração da
legislação pertinente a recursos hídricos e à Política Nacional de Recursos
Hídricos." Por outro
lado, o relator, no artigo 1º, do seu substitutivo, pretende que a ANA seja uma
agência gestora de um recurso natural e órgão executor federal, da Política
Nacional.
A
um órgão como a ANA – Poder Executivo Federal – segundo a Lei 9.433/97, cabe :
·
tomar as providências necessárias para a implementação e o
funcionamento do Sistema Nacional de Recursos Hídricos – SNRH (art. 29, inciso
I);
·
outorgar os direitos de usos dos recursos hídricos de seu
domínio (arts. 11, 12, 13 e 14); e
·
prestar apoio administrativo, técnico e financeiro ao
Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH (arts. 45 e 46).
No
entanto, nos parece estranho que o relator tente reduzir as competências do
CNRH, definidas no artigo 34 da Lei nº 9.433/97, retirando do seu inciso I a
participação dos setores usuários do planejamento de
recursos hídricos, às desse artigo 2º, do seu substitutivo.
Art. 4º inciso
I
Parece-nos
que, neste dispositivo, há conflitos institucionais entre a atuação da ANA e
dos demais órgãos gestores com poder de polícia. Considerando que a
"legislação federal pertinente aos recursos hídricos" compreende a
proteção ao meio ambiente e o combate à poluição, não só no campo
administrativo (art. 23 da CF) mas também, no campo legislativo (art. 24 da
CF), então, os demais entes
federativos, também são responsáveis por seu cumprimento. No nível federal, o
IBAMA e o CONAMA, até o momento, são titulares dessas atribuições relacionadas
com recursos hídricos. Neste sentido, propusemos alteração através da nossa emenda substitutiva global. Como
não foi acatada propomos apresentar a seguinte emenda aditiva:
Acrescente-se
ao texto do inciso I, do art.4º, a seguinte expressão:
"art.
4º....
I
– ..., em conjunto com os demais órgãos da União, dos Estados e do Distrito
Federal, ... "
O art. 35 da
Lei 9.433/97 dispõe que é competência do CNRH:
·
estabelecer diretrizes para a aplicação dos instrumentos do
SNRH; (VI)
·
determinar providências ao cumprimento das metas do PNRH
(IX); e
·
estabelecer critérios gerais para a outorga e cobrança por
seu uso (X)
Por
outro lado, além do CNRH, o IBAMA e o CONAMA possuem competências normativas
relativas aos instrumentos da PNRH como, por exemplo, o enquadramento dos
corpos d'água.
Neste
sentido, julgamos necessário
alterar este artigo, razão pela qual sugerimos a seguinte emenda modificativa:
Dê-se ao
inciso II do art. 4º a seguinte redação:
"Art.4.
...
................................................................................
II - propor normas e padrões e realizar estudos para
subsidiar o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, os Conselhos Estaduais de
Recursos Hídricos e os Comitês de
Bacia na implementação, a
operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos da Política
Nacional de Recursos Hídricos."
Art. 4º inciso
IV
Não
se pode aceitar que o PL de criação da ANA tramite desconectado do PL nº 1.616/99, que dispõe sobre a gestão
do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Isso restringe, ainda mais, a
discussão sobre a gestão dos recursos hídricos. Há que se destacar a ação do relator em retirar do PL 1616/99, que tramita
ordinariamente nas comissões temáticas, o disposto nos art. 5º, 6º e 7º, os
quais tratam dos limites de prazos das outorgas. No entanto, não vimos plenamente atendidas questões
candentes como a que trata dos limites dos prazos de vigência subordinados aos Planos de Recursos
Hídricos, bem como deverá seja ouvido o CNRH.
Art. 4º inciso V
Este
dispositivo deve estar compatibilizado com as disposições legais vigentes
(polícia administrativa de qualidade do IBAMA) e com a perspectiva de delegação prevista no art. 14 da Lei
9.433/97. Neste sentido, deve-se
modificar sua redação, como se segue:
"Art. 4º ...
...................................................................................
V – participar,
em conjunto com o IBAMA e os órgãos gestores dos Estados e do Distrito Federal,
da fiscalização dos usos dos recursos hídricos em corpos d’água de domínio da
União ou delegar a estes órgãos a fiscalização no que tange às suas atribuições."
O substitutivo
do relator não contemplou a proposta apresentada pelo PT de que a ANA
estimulará a criação de Comitês de Bacia e suas respectivas agências. Está
claro que, sem as agências de bacia – órgãos executivos dos Comitês – estará
comprometido o seu funcionamento. Com isso, estará comprometido, também, o
funcionamento do Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Portanto, é fundamental
que se assegure que a ANA tenha
como competência, estimular e apoiar a criação de Comitês e Agências de Bacia.
Art. 4º inciso
VIII
Art. 4º inciso
IX
O art. 22 da
Lei nº 9.433/97 dispõe que: "os valores arrecadados com a cobrança pelo
uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente (grifo nosso)
na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados:..". No parecer, o relator afirma que altera a redação do art. 22
da Lei nº 9.433/99 o que, no entanto,
não ocorreu. Embora não tenha havido essa alteração, consideramos
importante a redação dada ao inciso IX do art. 4º do substitutivo, pois mantém
o disposto na Lei nº 9.433/97.
Art. 4º inciso
X
A
solução de eventos críticos, como secas e inundações, exige a participação do
conjunto da sociedade. A legislação existente já assegura aos Comitês de Bacia
e ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos a atribuição para promover estudos
e soluções de eventos críticos. Seria muito dispendioso que tal atribuição
ficasse exclusivamente com a ANA, pois exigiria que a mesma dispusesse de uma
estrutura funcional gigantesca. O autor do substitutivo introduziu no texto que
a ANA planejará e promoverá ações destinadas a prevenir ou minimizar os
efeitos de secas e inundações, no âmbito do SNGRH, em articulação com o órgão
central do Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos estados e Municípios.
Visando assegurar o caráter sistêmico e descentralizador, para a solução dessas
graves questões, que afligem a sociedade brasileira, melhor ficaria se a lei
dispusesse que, aos Comitês de Bacia e ao Conselho Nacional de Recursos
Hídricos, fosse atribuída a promoção de estudos e soluções de eventos críticos.
Neste sentido, apresentamos a seguinte emenda modificativa:
Dê-se
ao inciso X do art. 4º do substitutivo a seguinte redação:
"Art.
4º. ...
....................................................................................................................
X – contribuir
para a solução de eventos críticos tais como secas e inundações, por meio de
estudos e propostas visando subsidiar o planejamento e as ações dos Comitês de
Bacia e as diretrizes do Conselho Nacional. "
Art. 4º inciso
XI
O
substitutivo contemplou emenda do PT para assegurar que a aplicação de recursos
financeiros da União, em obras e serviços de regularização de recursos d'água,
de alocação e distribuição de água e de controle da poluição hídrica, deverá
estar em consonância com o disposto nos planos de recursos hídricos.
Consideramos que ouve uma melhora na proposta original pois submete a aplicação
de recursos à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao CNRH, uma vez que a
este cabe "acompanhar a execução e aprovar o Plano Nacional de recursos
Hídricos e determinar as providências necessárias ao cumprimento de suas
metas." Tendo em vista
que havia uma lacuna na Lei nº 9.433/97, referente ao PNRH e a quem cabia
formular a Política Nacional de Recursos Hídricos, apresentamos emenda tratando
da competência do CNRH, a qual foi acatada pelo relator, na forma do art. 29 do
substitutivo.
Art. 4º inciso
XII
O texto do
substitutivo, neste inciso,
avançou em relação ao PL original. Embora não assegure, de maneira tão
clara, a garantia do uso múltiplo dos recursos hídricos, foi possível remeter
essa questão às definições emanadas dos planos de recursos hídricos das
respectivas bacias hidrográficas.
Art. 4º §§ 4º
e 5º
Apresentamos
duas emendas sobre a delegação de competência para cobrança de uso da água às
Agências de Bacia. Ambas buscavam
assegurar delegação a outros entes públicos para efetuarem cobrança. O relator
atendeu-nos dispondo no § 4º que "A ANA poderá delegar ou atribuir a
agências de água ou de bacia hidrográfica, a execução de atividades de sua
competência, nos termos do art. 44 da Lei nº 9.433 de 8 de janeiro de 1997, e
demais dispositivos legais aplicáveis." (inciso III do art. 44 da Lei
nº 9.433/97). No §5º dispôs que "a
ANA poderá delegar a órgãos ou entidades públicas federais, estaduais e do
Distrito Federal, ou atribuir a organizações sociais civis de interesse público,
por prazo determinado, a execução de atividades de sua competência, nos termos
da legislação em vigor."
Aqui, nos resta uma preocupação quanto à delegação de atribuições do
Poder Público (como outorga) a entes referidos como organizações sociais
civis de interesse público, embora não sejamos favoráveis à sua supressão.
Arts. 5º, 6º e 7º
Estes
artigos tratam dos limites de prazos dos respectivos atos de autorização. O
parágrafo 2º, do art. 5º, dispõe que os prazos para conclusão e implantação do empreendimento poderão ser
prorrogados, ouvido o CNRH. Já a prorrogação da vigência da outorga de direito
de uso obedecerá às prioridades estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos.
Consiguimos assegurar no art. 6º que a outorga preventiva deverá observar o que
dispõe o art. 13 da Lei nº 9.433/97, ou seja, condiciona toda outorga às
prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos. No art. 7º,
que trata da requisação pela ANEEL à ANA para obtenção prévia de declaração de
reserva de disponibilidade, o relator contemplou emenda do PT no sentido de que
fosse observado o que dispõe o art. 13 da lei 9.433/97 subordinando sua
obtenção às prioridades de uso
estabelecidos nos Planos de Recursos Hídricos.
Arts. 8º, 9º,
10, 11, 12 e 13
Estes
artigos tratam da estrutura organizacional da ANA. Consideramos que, na forma
do substitutivo, a escolha
da Diretoria ficará submetida ao quadro político vigente, já que será de
exclusiva responsabilidade do Presidente da República a sua escolha. Continuamos entendendo que a indicação
dos dirigentes da ANA deverá se dar sobre os escolhidos de uma lista de oito
indicações aprovados pelo CNRH, nomeados pelo Presidente da República, com
mandatos não coincidentes de quatro anos, admitida uma única recondução consecutiva
e contará com uma Procuradoria. Observamos que não foi contemplada a proposta
do PT para criação do cargo de Procurador. Propomos, também, que a ANA terá
quadro efetivo de pessoal, o que não foi acatado pelo relator. Achamos
fundamental que a ANA tenha um Diretor-Ouvidor que fará a ponte entre a Agência
e os usuários. Consideramos, também, estabelecer um período do quarentena para
os dirigentes da ANA. Neste sentido, elaboramos emendas ao substitutivo.
Art. 18 inciso
VI
Para
assegurar a independência preconizada para a ANA, aqui há de se fazer uma
emenda no sentido de que os
serviços prestados a terceiros não estejam relacionados com o estabelecimento
das decisões e diretrizes do Sistema Nacional de Recursos Hídricos ou outras
previstas em seu regulamento.
Art. 19 §§ 1º
e 2º
Estes
dispositivos devem ser modificados. Tratam
das destinação dasreceitas provenientes da cobrança pelo uso de recursos
hídricos de domínio da União que serão mantidas à disposição da ANA, na Conta
Única do Tesouro Nacional, enquanto não forem destinadas para as respectivas
programações. Ocorre que as receitas provenientes da cobrança pelo uso de
recursos hídricos, consoante os princípios democráticos do Sistema Nacional de
Recursos Hídricos, deverão permanecer na bacias hidrográficas onde foram
arrecadadas. Enquanto não forem destinadas para as respectivas programações, a
serem formuladas a partir dos planos de recursos hídricos, não poderão ir para
a Conta Única do Tesouro Nacional sob pena de não retornarem às respectivas
bacias onde foram cobradas. Neste sentido, propormos a criação de um Fundo
Nacional de Recursos Hídricos para assegurar que a receita proveniente da
arrecadação da outorga para uso de recursos hídricos permaneçam disponíveis
para aplicação no Sistema. A
emenda é a seguinte:
Dê-se
ao art. 19 do substitutivo a seguinte redação:
"Art. 19.
As receitas provenientes da cobrança pelo uso de recursos hídricos serão
transferidas para fundo especificamente constituído com essa finalidade, a ser
criado, nos termos da lei, cuja mensagem de criação deverá ser enviada ao
Congresso Nacional, pelo Poder Executivo, no prazo de sessenta dias após a
publicação desta Lei.
Parágrafo
único. Os Comitês de Bacia terão
subcontas."
Art. 23
Este artigo dispõe que
o Poder Executivo implementará a descentralização das atividades de operação e
manutenção de reservatórios, canais e adutoras de domínio da União, excetuada a
do Sistema Elétrico Interligado, que são centralizadas pelo Operador Nacional
de Sistemas. Preocupa-nos este dispositivo. Manter a centralização do sistema
elétrico é correto, haja vista que a operação e a manutenção é despachada pelo
CNOS e pelos centros de Operação das concessionárias. Mas com relação aos
reservatórios, canais e adutoras de domínio da União, permanece uma dúvida: se
essa descentralização já ocorre, por que foi introduzida no substitutivo? Neste
sentido achamos melhor suprir, razão pela qual apresentamos emenda.
Art.
26
A redação proposta pelo relator retirou uma
injustiça apresentada no PL original que reduzia cotas do Estados e Municípios
que têm seus territórios alagados pelos reservatórios. No entanto, considerar
que as cotas destinadas aos Ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia
representam a cobrança pelo uso de recursos hídricos nos aproveitamentos de
potenciais de energia hidráulica
não é aceitável. O setor elétrico entende que já paga pelo uso da água, ao
receber outorga pela geração de energia elétrica. Considera, também, que já
paga aos estados e municípios, como indenização por alagamento dos seus
territórios. Ou seja, consideram que já pagam por compensação financeira ou
"royalties". Mas como fica a questão, por exemplo, do rio Paraíba do
Sul. Por exemplo, a Light retira, desse rio, cerca de 70% da vazão da bacia, próximo ao Município de
Barra do Piraí e transfere toda a
água para a vertente Atlântica da Serra do Mar, nada devolvendo para o referido
rio. Considerando-se uma tarifa de R$ 0,02/m3, seriam arrecadados
cerca de R$ 100milhões/ano. Essa retirada, sem retorno, causa deseconomias a
jusante, ou seja, falta volume para diluir esgotos e efluentes industriais
localizados em diversos municípios. (Dados obtidos na lista de discussão da
ABRH, na Internet). Além disso, essa retirada inibe a possibilidade de outros
usos para jusante. Pergunta-se, é justo o setor elétrico não pagar por isso?
Por sua vez, o § 1º do inciso I do artigo 22 da Lei 9.433/97 dispõe que "A
aplicação nas despesas previstas no inciso II deste artigo é limitada a sete e
meio por cento do total arrecadado." O
inciso II trata das despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos
e entidades integrantes do SNGRH.
Portanto,
estamos propondo emenda ao § 4º do artigo 26, na forma que se segue:
Dê-se
ao § 4º do art. 26 do substitutivo a seguinte redação:
"Art. 26
.........................................................................................
§ 4º As cotas
destinadas aos Ministérios do Meio Ambiente e de Minas e Energia representam
parte da cobrança pelo uso de recursos hídricos nos aproveitamentos de
potenciais de energia hidráulica respeitando-se as formas e os limites de
aplicação de recursos previstos no art. 22 da Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de
1997. "
Durante todo o processo
de tramitação nas comissões temáticas, insistimos na
necessidade de aprofundamento da discussão sobre tema tão importante para a
sociedade. Por isso, temos lutado para manter os avanços obtidos na Lei nº
9.433/97. O PT, em audiência com o
Ministro do Meio Ambiente, solicitou que fosse retirada a urgência
constitucional do PL 1617/99. Em audiência pública conjunta das comissões
temáticas, o Ministro comprometeu-se em buscar que o Executivo retirasse a
urgência constitucional. Isso só veio a ocorrer no dia 21.10.99, com o objetivo
de desobstruir a pauta. O que, para nós, demonstra a total falta de compromisso
do Executivo Federal com o tema tão relevante - o uso múltiplo das águas.
Ao ser analisado o
substitutivo do Dep. Luciano Pizzatto, aprovado na Comissão de Meio Ambiente,
constatamos que algumas emendas e sugestões apresentadas pelo PT foram
contempladas. No entanto, não vimos plenamente restaurados os princípios da
descentralização do Sistema nem assegurado que a ANA seja o braço estendido do
Conselho Nacional de Recursos Hídricos.
Acreditamos portanto,
que haveria muito que avançar no texto substitutivo das comissões temáticas.
Há que se ressaltar que
várias entidades, representativas da sociedade civil organizada - ABES,
ASSEMAE, FISENGE, Federação Nacional dos Urbanitários e outras - reunidas nos
dias 20,21 e 22, na Conferência Nacional de Saneamento, assim como a
Associação Brasileira de Entidades
de Meio Ambiente, o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e
Capivari e a Secretaria Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais
- manifestaram-se pela necessidade
de ser promovido um profundo debate sobre a criação da ANA, para isso
solicitaram a retirada da sua urgência.
Por outro lado, setores
do Executivo estão divergindo do texto do substitutivo por entender que ferem
os interesses do setor elétrico, apresentam amarras para a concessão de outorga
do uso da água e burocratizam a disponiblização de água para a construção de
hidrelétricas.
Embora tenham sido
contempladas várias emendas apresentadas pelo PT, como dissemos anteriormente,
ainda permanecem o caráter centralizador da ANA e o esvaziamento do Conselho
Nacional de Recursos Hídricos, o que colide com a Lei nº 9.433/97.
Lembramos que a ANA não
é uma agência reguladora, o que a diferencia da ANEEL, ANP e ANATEL e a sua
atuação deve estar subordinada às diretrizes emanadas do CNRH. Afinal, o modelo
de gestão dos recursos hídricos, conforme disposto na Lei nº 9.433/97, tem um
caráter fortemente descentralizador e assegura a participação dos usuários na
gestão dos recursos hídricos.
Diante do não
acatamento das emendas apresentadas pela bancada do Partido dos Trabalhadores e
em função do substitutivo ainda colidir com os reais interesses da maioria
sociedade, o nosso voto é contrário à aprovação do substitutivo ora apresentado.
Sala das Comissões, em
de 1999
Deputado
Arlindo Chinaglia
Deputado Walter Pinheiro
PT-SP
PT - BA