PARECER E SUBSTITUTIVO DO DEPUTADO RICARDO BERZOINI AO PROJETO DE LEI Nº 755/99, que "altera a tabela de incidência do Imposto de Renda de Pessoa Física"

(Rejeitado pela Comissão de Finanças e Tributação em Sessão de 22 de setembro de 1999)

PARECER

I - RELATÓRIO

O Projeto de Lei nº 755, de 1999, altera a tabela de incidência do Imposto de Renda de Pessoa Física, reduzindo suas alíquotas. Em apenso, encontra-se o Projeto de Lei nº 1.594, de 1999, de autoria do Poder Executivo, que prorroga a vigência da alíquota de 27,5% do imposto de renda das pessoas físicas para os fatos geradores ocorridos nos anos calendário de 2000 a 2003.

Remetidos os projetos à Comissão de Finanças e Tributação, não foram apresentadas emendas ao Projeto de Lei nº 755/99, tendo sido recebidas duas emendas ao Projeto de Lei nº 1.594/99.

É o relatório.

II - VOTO

Cabe a esta Comissão, além do exame de mérito, apreciar a proposição e seu apensado quanto à compatibilidade ou adequação com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, nos termos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RI, arts. 32, IX, "h" e 53, II) e de Norma Interna da Comissão de Finanças e Tributação, de 29 de maio de 1996, que "estabelece procedimentos para o exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira".

O PL nº 755/99, prevê benefício quando reduz as alíquotas, alterando a tabela de incidência do Imposto de Renda da Pessoa Física, sem a correspondente estimativa de renúncia de receita. Por essa razão o referido projeto não pode ser considerado nem compatível, nem adequado, sob os aspectos orçamentário e financeiro.

Dessa forma, fica também prejudicado o exame quanto ao mérito, na Comissão de Finanças e Tributação, em acordo com o disposto no art. 10 da Norma Interna - CFT, supra mencionada.

Quanto ao Projeto de Lei nº 1.594/99, não verificamos a mesma incompatibilidade orçamentária e financeira, porém quanto ao mérito, temos algumas sugestões a oferecer.

É quase uma unanimidade a afirmação de que o sistema tributário brasileiro é socialmente injusto, recaindo pesadamente sobre os segmentos sociais de renda mais baixa e incidindo com menor vigor sobre os contribuintes mais abonados. Grande parte dessa distorção é provocada pelo elevado grau de importância dos impostos indiretos na arrecadação. Entretanto, é certo que a tributação direta sobre os rendimentos, da forma como vem sendo aplicada no Brasil, não atende aos princípios mais básicos de progressividade.

A regressividade do sistema brasileiro assume proporções ainda mais trágicas em face da extrema desigualdade e concentração de renda que nos coloca nas piores posições mundiais no ranking de indicadores sociais.

Enganam-se aqueles que afirmam que a progressividade é um atributo ultrapassado e que a justiça fiscal deve se operar exclusivamente pelo lado do gasto público. Essa afirmação apenas retrata uma meia verdade que encobre o real impacto social de políticas tributárias bem conduzidas. Na verdade, o princípio da progressividade é essencial a todo sistema tributário, pois é o que lhe confere legitimidade perante o contribuinte e sustentação perante a boa técnica de tributação. Isso se confirma pela constatação de que todos os países de democracias avançadas e amadurecidas adotam sistemas tributários progressivos.

No Brasil, se excluirmos as contribuições previdenciárias, verifica-se que cerca de 68% da arrecadação de tributos está centrada em impostos indiretos e contribuições sobre o faturamento, sendo o restante da receita formada pelo imposto de renda (19%) e em bem menor escala por impostos sobre o patrimônio (4%). Esse quadro contrasta fortemente com a situação prevalecente em outros países do mundo desenvolvido, onde os impostos sobre a renda assumem peso mais significativo sobre a arrecadação, compondo, em média, não menos do que 45% da receita tributária. À título de ilustração, é interessante fazer menção ao sistema norte-americano, paradigma da ideologia liberal, que arrecada apenas com o imposto de renda da pessoa física pouco mais de 45% de sua receita e possui alíquotas que variam de 15% a 39,6%. No Japão, o imposto de renda das pessoas físicas e das empresas participa com 70% do total arrecadado, com alíquotas que variam de 10% a 50%. Já no Reino Unido, a renda é tributada com três alíquotas marginais de 20%, 23% e 40%, quando na Alemanha as alíquotas do imposto de renda da pessoa física variam de 25,9% a 53%.

Em nosso país, o imposto renda da pessoa física possui apenas duas faixas de alíquotas, de 15% e 25%, esta última, alterada para 27,5% após a edição do Pacote Fiscal de outubro de 1997, mais conhecido como o Pacote 51. Vale lembrar que o Pacote 51 promoveu um forte arrocho fiscal exatamente sobre o segmento social de rendas médias, ao elevar a alíquota de 25% para 27,5% por um prazo de dois anos. É curioso que, na história recente da economia brasileira, a transitoriedade em matéria tributária está se tornando cada vez mais um expediente utilizado pelo governo para camuflar medidas impopulares que pretende tornar permanentes.

Portanto, o grave inconveniente da proposta do governo de prorrogação da alíquota de 27,5% é que mantém o agravamento do ônus sobre a classe média, estes sim, os que suportaram a maior parte do sacrifício imposto pelo ajuste fiscal.

Em contraposição a isso, as classes de renda mais altas gozam de uma situação privilegiada, sem paralelo no mundo. Vale dizer que o contribuinte com rendimentos líquidos de R$ 8 mil está sujeito a uma carga tributária superior apenas em cinco pontos percentuais em relação ao contribuinte que recebe exatamente a metade, ou seja, R$ 4 mil. Esse fato tem sido alvo de muita crítica e insatisfação junto à sociedade e não pode ser encarado com indiferença pelo Congressso Nacional.

Julgo que cabe a nós, nesse momento, formular propostas e aprovar alterações que recuperem o atributo da progressividade, que tradicionalmente caracterizou o imposto de renda da pessoa física e que lhe foi suprimido a partir de 1996, com a extinção da alíquota marginal de 35%.

A proposta que apresentamos não tem o efeito de reduzir a arrecadação federal. Ao contrário, entendemos que o saldo final tenderá a estabilizar o valor da receita atual ou, mesmo, elevá-la ligeiramente. Preocupamo-nos em evitar mudanças abruptas e radicais, até porque defendemos que as alterações dos sistema tributário devem necessariamente obedecer a uma gradualidade, e, se possível, um regime de transição suave que permita passar do sistema antigo para o sistema desejado com segurança.

Para alcançar este objetivo realizamos dezenas de simulações, sempre buscando a melhor fórmula que assegurasse o máximo possível de equidade fiscal e o mínimo possível de danos ao erário. Felizmente, nosso trabalho foi enriquecido pelos dados e tabulações fornecidos Secretaria da Receita Federal, contendo a arrecadação do imposto de renda da pessoa física por faixa de rendimentos líquidos. Esses dados permitiram atestar a viabilidade financeira da proposição que ora apresentamos.

Na tabela em anexo demonstramos de forma quase exaustiva a carga tributária efetiva atual e a proposta para cada rendimento líquido escolhido, o que nos dá uma proxy de seus efeitos sobre a arrecadação.

Como pode ser observado, elevamos o limite de isenção de R$ 900,00 para R$ 1000,00 - o que significa a correção da tabela em 11%, um percentual ainda insuficiente para recuperar as perdas provocadas pela inflação nos últimos 5 anos, mas que aproxima-se da variação da UFIR no período.

No segmento entre R$ 1000,00 e R$ 2000,00, fizemos aplicar a mesma alíquota atualmente em vigor de 15% e um redutor de R$ 150. Esse fato, aliado à correção da faixa de isenção em 11%, permitiu conferir uma redução média de 22% na carga tributária suportada por esse segmento.

Quanto à faixa de rendimentos líquidos entre R$ 2000,00 e R$ 3000,00, adotamos a alíquota de 25% e um redutor de R$ 350,00, assegurando, assim, para esses contribuintes de rendas médias uma carga tributária 10% inferior àquela prevalescente antes da edição do Pacote Fiscal de outubro de 1997.

Adicionalmente, nosso substitutivo prevê que, para os rendimentos líquidos acima de R$ 3000,00 até R$ 4000,00, a alíquota será de 30%, aplicando-se um redutor de R$ 500,00. Na prática, apesar de representar um acréscimo nominal de alíquota, isso não implicará em aumento da carga tributária atual. Como é possível observar pela tabela em anexo, essa faixa de renda contará com uma redução média de 8,6% no imposto devido.

A partir dos rendimentos líquidos superiores a R$ 4000,00, aplicamos a alíquota máxima de 35%, com um redutor de R$ 700,00. Observa-se que o aumento real da carga vai se processando gradualmente, elevando-se em 1 ponto percentual a partir da marca de R$ 5000,00 líquidos. É útil lembrar que um rendimento líquido de R$ 5000,00 equivale a rendimentos brutos da ordem de R$ 5800,00, uma remuneração apreciável para os padrões brasileiros.

Há quem afirme que o aumento da tributação das classes de rendas mais altas possui efeito arrecadatório inexpressivo. As informações fornecidas pela Secretaria da Receita contradizem frontalmente esta afirmação.

De acordo com os dados referentes ao exercício financeiro de 1998, 92% dos contribuintes possuem rendimentos líquidos de até R$ 4000,00. Porém esse segmento recolheu de imposto de renda cerca de R$ 6,3 bilhões, ou seja, foi responsável por apenas 36% da receita. A parcela restante de contribuintes, detentores de rendimentos líquidos superiores a R$ 4000,00, recolheram ao erário R$ 11,1 bilhões à título de imposto de renda, correspondendo a 64% do total arrecadado no ano.

De posse dessas informações, foi possível verificar que a redução da carga tributária sobre as classes de renda até R$ 4.500,00, produzirá uma perda de receita da ordem de R$ 1 bilhão. Por outro lado, o aumento gradual da carga sobre os rendimentos líquidos superiores a R$ 4.500,00, permitirá auferir uma receita adicional da ordem de R$ 1.348 milhões, o que, consequentemente, representará um ganho líquido de arrecadação de R$ 348 milhões.

Além das novas faixas de alíquotas para o imposto de renda da pessoa física, o substitutivo, introduz duas modificações importantes. A primeira delas estabelece para os proventos de aposentadoria pagos pela Previdência Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a partir do mês em que o beneficiário completar 65 anos de idade, a mesma faixa de isenção aplicável para o conjuntos dos contribuintes. A medida é, obviamente, apenas uma adequação do texto legal às novas regras. A segunda altera as deduções por dependente, dos atuais R$ 90,00, para R$ 115,00.

De acordo com nossas estimativas, calculadas por meio das informações constantes na tabela de "Benefícios Tributários Por Modalidade de Benefício" encaminhada pelo governo federal em anexo ao Projeto de Lei Orçamentária, verificamos que o acréscimo na dedução por depende provocará uma renúncia de receita da ordem de R$ 321 milhões, a qual será plenamente financiada pelo aumento de arrecadação propiciado com a alteração na faixa de alíquotas. Diante disso, fica completamente afastado o risco de eventual aumento de renúncia de receita.

Quanto às emendas apresentadas ao Projeto de Lei nº 1.594/99, tenho as seguintes considerações a fazer:

EMENDA Nº 1

Autor: Deputado Vivaldo Barbosa

A proposição estabelece alíquotas que variam de 5% para a faixa de rendimentos de R$ 900,00 a R$ 1.800,00 até 45% para rendimentos acima de R$ 20.000. Em razão da inexistência de parcelas a deduzir na tabela do imposto de renda, entendemos que emenda em tela evidencia algumas impropriedades, que implicariam numa forte oneração dos segmentos iniciais de cada faixa de rendimentos. Atualmente, a alíquota efetiva de 5% somente passa a incidir para os rendimentos superiores a R$ 1.300,00. Ao estabelecer uma alíquota de 5% para rendimentos de R$ 900,00 até R$ 1800,00, a proposta prejudica uma parcela significativa desse segmento social. O mesmo problema se verifica para as faixas de alíquotas seguintes. Entretanto, vale reconhecer que a adoção de redutores por classe de alíquota é prática incorporada à teoria de tributação da renda, visando abater a faixa de isenção e fazer incidir o imposto de forma escalonada, eliminado, assim, o problema apontado acima. Sendo assim, resolvemos rever nosso parecer anterior e analisar a emenda nº 1 com a interpretação de que as parcelas a deduzir estariam implícitas na proposição. Para tanto, realizamos uma simulação, que nos permitiu concluir que a emenda, se adotada, produziria uma forte queda de receita, tendo em vista que, para todas as classes de rendimentos inferiores a R$ 20 mil, verificar-se-iam expressivas reduções de alíquota efetiva e, por consequência, do valor pago à título de imposto de renda da pessoa física. Cumpre enfatizar que o aumento da carga tributária somente ocorreria para os rendimentos líquidos acima de R$ 20 mil, atingindo, portanto, uma parcela ínfima dos contribuintes, que seria insuficiente para compensar a perda de arrecadação verificada para a faixas de rendimentos anteriores. Sendo assim, considerei a emenda inadequada do ponto de vista orçamentário e financeiro.

EMENDA Nº 2

Autor: Deputado Milton Monti

A emenda proposta permite deduzir na declaração de ajuste anual do imposto de renda, as doações para os Fundos Municipais da Criança e do Adolescente, que forem realizadas até a data da entrega da respectiva declaração. A medida poderá propiciar o incremento no valor de recursos destinados para esses Fundos, tendo em vista que o contribuinte poderá contar com um prazo maior para definir o montante de sua doação. A proposta parece-me pertinente, em função da necessidade de que sejam ampliados os projetos e atividades de assistência à criança e ao adolescente. Por outro lado, a adoção da medida não implicará em perda de arrecadação, dado que serão mantidos os limites atuais para as deduções em favor dos referidos Fundos. Assim, decidi aprovar a emenda nº 2, com algumas alterações de redação.

Em face do exposto, é possível concluir que o substitutivo atende plenamente às exigências de adequação financeira e orçamentária e cumpre eficientemente a quatro requisitos que julgamos essenciais:

1) desonera o setor de rendas baixa e média, notadamente este último, alvo principal das medidas de ajuste fiscal;

2) reduz a alíquota efetiva do imposto de renda incidente sobre os rendimentos líquidos até R$ 4,5 mil, elevando-se a carga gradualmente para os rendimentos líquidos acima desse valor;

3) exige uma sacrifício maior daqueles que têm mais recursos; e

4) evita perda de receita tributária que possa comprometer o esforço de ajuste das contas públicas.

Feitas estas considerações, voto pela inadequação orçamentária e financeira do Projeto de Lei nº 755/99, pela adequação orçamentária e financeira do Projeto de Lei nº 1.594/99, pela inadequação orçamentária e financeira da emenda nº 1 e pela adequação orçamentária e financeira da emenda nº 2 e no mérito pela aprovação do Projeto de Lei nº 1.594/99 e da emenda nº 2, na forma do substitutivo em anexo.

Sala da Comissão, em 22 de setembro de 1999.

DEPUTADO RICARDO BERZOINI

Relator

SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI Nº 1.594, DE 1999

Altera a legislação tributária federal.

O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º O art. 21 da Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 21. O imposto de renda incidente sobre os rendimentos de que tratam os arts. 7º, 8º e 12 da Lei nº 7.713, de 22 de dezembro de 1988, será calculado de acordo com a seguinte tabela progressiva em Reais:

Art. 2º O imposto de renda devido na declaração será calculado mediante utilização da seguinte tabela:

Art. 3º O incisos III e VI, do art. 4º e a alínea "c", do inciso II, do art. 8º, da Lei nº 9.250, de 26 de dezembro de 1995, passam a ter a seguinte redação:

"Art. 4º .......................................................................................................

.....................................................................................................................

III – a quantia de R$ 115,00 (cento e quinze reais) por dependente;

VI - a quantia de R$ 1,000,00 (mil reais), correspondente à parcela isenta dos vencimentos provenientes de aposentadoria e pensão, transferência para a reserva remunerada ou reforma, pagos pela Previdência Social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ou por qualquer pessoa jurídica de direito público interno, a partir do mês em que o contribuinte completar 65 anos de idade.

.......................................................................................................................

Art. 8º ..........................................................................................................

......................................................................................................................

II - .................................................................................................................

c) à quantia de R$ 1.380,00 (mil trezentos e oitenta reais) por dependente.

Art. 4º O art. 260, da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, fica acrescido do seguinte parágrafo:

" § 1º A – Poderão ser deduzidas no ano base da declaração de ajuste anual do imposto de renda, as doações em favor dos Fundos de que trata o "caput", efetuadas até a data da entrega da respectiva declaração."

Art. 5º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 6º Revogam-se as disposições ao contrário.

Sala da Comissão, 22 de setembro de 1999.

Deputado Ricardo Berzoini

Relator

Efeitos das Alíquotas Atuais x Alíquotas Propostas pelo Substitutivo