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PARTIDO
DOS TRABALHADORES |
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PARECER
TÉCNICO |
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Substitutivo
do Deputado Luciano Pizzatto |
A
criação de agências fiscalizadoras e executoras das políticas nacionais e
regionais, em suas áreas de atuação, vem sendo o modelo adotado para consolidar
a privatização no Brasil.
Para
que pudessem atuar plenamente, esses órgãos precisariam ter independência
perante todos os agentes que atuam nos setores, inclusive o próprio Governo,
além de autonomia e instrumentos que garantissem a consecução de seus
objetivos.
No
entanto, as agências que foram criadas no Brasil - ANEEL, ANATEL, ANP e, agora,
a ANA – não têm independência e compromisso com os direitos dos usuários e
consumidores. São vinculadas ao Executivo Federal, braços executivos das
políticas e das vontades dos governantes. Perdendo, desta forma, as necessárias
independência e autonomia para exercerem o seu papel de reguladores e
fiscalizadores.
Acaba-se
criando, então, uma situação onde os órgãos fiscalizadores são subordinados
àqueles a quem deveriam fiscalizar.
A
grave questão dos reajustes de tarifas, como recentemente ocorreu com os
combustíveis, gás de cozinha e energia elétrica, mostra-nos exemplos práticos
dos problemas acarretados por esta vinculação. Igualmente, foi a incapacidade
da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, na condução do processo de
mudança dos códigos de seleção para acesso ao DDD que não foi capaz de
assegurar que as operadoras de telecomunicações mantivessem os serviços
telefônicos com qualidade e confiabilidade. A ANATEL não fiscalizou as
concessionárias, simplesmente disse que confiou nas operadoras. Foi um verdadeiro
caos.
Já
as agências ANEEL e ANP, ao invés de procederem aos estudos que garantissem e
preservassem os interesses dos usuários, permitiram e legitimaram os aumentos
praticados porque esses obedeciam às políticas e aos compromissos do Governo
Federal.
Outro
problema de origem nas agências é seu distanciamento dos usuários e
consumidores que, em última instância, deveriam ser a principal razão de sua
existência. A estrutura definida pelas leis que as criaram não possibilita a
participação de representantes dos agentes diretamente envolvidos, como
consumidores, empresas, governos estaduais e municipais e outros, em seus
órgãos deliberativos.
Agora, o Executivo apresentou projeto de lei que cria a Agência Nacional de Águas, entidade federal de coordenação e apoio do Sistema Nacional de Recursos Hídricos - SNRH o qual foi criado pela Lei nº 9.433/97. Essa Agência, embora não tenha o papel de reguladora, não se distancia das características das suas similares. Ressalte-se que a gestão dos recursos hídricos, conforme assegurada na Lei nº 9433/97 tem uma concepção descentralizadora, através do CNRH, das Agências e Comitês de Bacia.
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O PL nº
1617/99 |
Para
assegurar que sua tramitação ocorresse com a maior celeridade possível prejudicando,
inclusive, o aprofundamento da discussão, o Executivo solicitou urgência
constitucional para sua apreciação do PL nº 1.617/99.
Ao
mesmo tempo, encaminhou a Mensagem nº 1.269, de 2 de setembro de 1999,
acompanhada da exposição de motivos do Ministério do Meio Ambiente, que trata
do projeto de lei referente à gestão administrativa e à organização
institucional do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos -
SNGRH, conforme previsto no inciso XIX do art. 21 da Constituição e criado pela
Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997 que instituiu a Política Nacional de
Recursos Hídricos - PNRH e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos.
O projeto foi distribuído às Comissões de Trabalho, Administração e Serviço Público; de Minas e Energia; de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias e de Constituição e Justiça e de Redação. Aberto o prazo regimental próprio para a recepção de emendas, foram oferecidas 120 propostas de alteração ao projeto original.
O PT apresentou emenda substitutiva global ao projeto visando resgatar os princípios da descentralização do Sistema Nacional de Recursos Hídricos assegurando um sistema forte e com a participação da sociedade civil organizada.
Na Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias, foi aprovado o substitutivo do Deputado Luciano Pizzatto que ora analisamos.
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Análise do
substitutivo |
O substitutivo apresentado pelo relator
introduziu melhorias no texto original. Definiu, com mais clareza, o papel da ANA
e dispôs sobre a vinculação das competências da Agência às disposições
emanadas da Lei nº 9.433/97. No entanto, ainda permanecem alguns problemas
importantes que não asseguram, efetivamente, o fortalecimento do SNRH e a
participação da sociedade na gestão do uso dos recursos hídricos.
Senão, vejamos:
Art.
2º
Primeiro,
é bom que se diga que a Lei nº 9.433/97, a qual instituiu a Política
Nacional de Recursos Hídricos – PNRH e criou o Sistema Nacional de Recursos
Hídricos – SNRH, nada dispõe sobre a criação de uma Agência Nacional de Águas -
ANA. Tratou, sim, da criação de Agências de Água e da Secretaria Executiva
do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Ao mesmo tempo, dispôs que cabe ao CNRH,
que sequer se reuniu uma vez, "analisar propostas de alteração da
legislação pertinente a recursos hídricos e à Política Nacional de Recursos
Hídricos."Por outro lado, o relator, no artigo 1º, do seu
substitutivo, pretende que a ANA seja uma agência gestora de um recurso natural
e órgão executor federal, da Política Nacional.
A um órgão como a ANA – Poder Executivo
Federal – segundo a Lei 9.433/97, cabe :
No
entanto, nos parece estranho que o relator tente reduzir as competências do
CNRH, definidas no artigo 34 da Lei nº 9.433/97, retirando do seu inciso I a
participação dos setores usuários do planejamento de
recursos hídricos, às desse artigo 2º, do seu substitutivo.
Art. 4º inciso I
Parece-nos
que, neste dispositivo, há conflitos institucionais entre a atuação da ANA e
dos demais órgãos gestores com poder de polícia. Considerando que a
"legislação federal pertinente aos recursos hídricos" compreende a
proteção ao meio ambiente e o combate à poluição, não só no campo
administrativo (art. 23 da CF) mas também, no campo legislativo (art. 24 da
CF), então, os demais entes federativos, também são responsáveis por seu
cumprimento. No nível federal, o IBAMA e o CONAMA, até o momento, são titulares
dessas atribuições relacionadas com recursos hídricos. Neste sentido,
propusemos alteração através da nossa emenda substitutiva global. Como não foi
acatada propomos apresentar a seguinte emenda aditiva:
Acrescente-se ao texto do inciso I, do
art.4º, a seguinte expressão:
"art. 4º....
I – ..., em conjunto com os demais órgãos da União, dos Estados e do Distrito Federal, ... "
Art. 4º inciso II
O art. 35 da Lei 9.433/97 dispõe que é
competência do CNRH:
Por
outro lado, além do CNRH, o IBAMA e o CONAMA possuem competências normativas
relativas aos instrumentos da PNRH como, por exemplo, o enquadramento dos
corpos d'água.
Neste
sentido, julgamos necessário alterar este artigo, razão pela qual
sugerimos a seguinte emenda modificativa:
Dê-se ao inciso II do art. 4º a seguinte
redação:
"Art.4.
.................................................................................
II - propor
normas e padrões e realizar estudos para subsidiar o Conselho Nacional de
Recursos Hídricos, os Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos e os
Comitês de Bacia na implementação, a operacionalização, o controle e a
avaliação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos."
Art. 4º inciso IV
Não se pode aceitar que o PL de
criação da ANA tramite desconectado do PL nº 1.616/99, que dispõe sobre a
gestão do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Isso restringe, ainda
mais, a discussão sobre a gestão dos recursos hídricos. Há que se destacar a
ação do relator em retirar do PL 1616/99, que tramita ordinariamente nas
comissões temáticas, o disposto nos art. 5º, 6º e 7º, os quais tratam dos
limites de prazos das outorgas.No entanto, não vimos plenamente atendidas
questões candentes como a que trata dos limites dos prazos de vigência
subordinados aos Planos de Recursos Hídricos, bem como deverá seja ouvido o
CNRH.
Art. 4º inciso V
Este dispositivo deve estar compatibilizado com as disposições legais
vigentes (polícia administrativa de qualidade do IBAMA) e com a perspectiva de delegação
prevista no art. 14 da Lei 9.433/97. Neste sentido, deve-se modificar sua
redação, como se segue:
"Art.
4º
.....................................................................................
V – participar, em conjunto com o IBAMA e os
órgãos gestores dos Estados e do Distrito Federal, da fiscalização dos usos dos
recursos hídricos em corpos d’água de domínio da União ou delegar a estes
órgãos a fiscalização no que tange às suas atribuições."
Art. 4º inciso VII
O
substitutivo do relator não contemplou a proposta apresentada pelo PT de que a
ANA estimulará a criação de Comitês de Bacia e suas respectivas agências. Está
claro que, sem as agências de bacia – órgãos executivos dos Comitês – estará
comprometido o seu funcionamento. Com isso, estará comprometido, também, o
funcionamento do Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Portanto, é fundamental
que se assegure que a ANA tenha como competência, estimular e apoiar a
criação de Comitês e Agências de Bacia.
Art. 4º inciso VIII
O relator contemplou proposta do PT, para que a cobrança da outorga pelo uso do recursos hídricos ocorresse em articulação com os Comitês de Bacia. A nosso ver, é fundamental que haja uma articulação dos usuários, representados nos Comitês, para definição da cobrança das outorgas, sob pena de que não haja comprometimento que assegure seu pagamento.
Art. 4º inciso IX
O
art. 22 da Lei nº 9.433/97 dispõe que: "os valores arrecadados com a
cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente
(grifo nosso) na bacia hidrográfica em que foram gerados e
serão utilizados:..". No parecer, o relator afirma que altera a
redação do art. 22 da Lei nº 9.433/99 o que, no entanto, não ocorreu. Embora
não tenha havido essa alteração, consideramos importante a redação dada ao
inciso IX do art. 4º do substitutivo, pois mantém o disposto na Lei nº
9.433/97.
Art. 4º inciso X
A solução de eventos críticos, como secas
e inundações, exige a participação do conjunto da sociedade. A legislação
existente já assegura aos Comitês de Bacia e ao Conselho Nacional de Recursos
Hídricos a atribuição para promover estudos e soluções de eventos críticos.
Seria muito dispendioso que tal atribuição ficasse exclusivamente com a ANA,
pois exigiria que a mesma dispusesse de uma estrutura funcional gigantesca. O
autor do substitutivo introduziu no texto que a ANA planejará e promoverá
ações destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas e inundações, no
âmbito do SNGRH, em articulação com o órgão central do Sistema Nacional de
Defesa Civil, em apoio aos estados e Municípios. Visando assegurar o
caráter sistêmico e descentralizador, para a solução dessas graves questões,
que afligem a sociedade brasileira, melhor ficaria se a lei dispusesse que, aos
Comitês de Bacia e ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos, fosse atribuída a
promoção de estudos e soluções de eventos críticos. Neste sentido, apresentamos
emenda ao substitutivo.
Art. 4º
inciso XI
O
substitutivo contemplou emenda do PT para assegurar que a aplicação de recursos
financeiros da União, em obras e serviços de regularização de recursos d'água,
de alocação e distribuição de água e de controle da poluição hídrica, deverá
estar em consonância com o disposto nos planos de recursos hídricos.
Consideramos que ouve uma melhora na proposta original pois submete a aplicação
de recursos à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao CNRH, uma vez que a
este cabe "acompanhar a execução e aprovar o Plano Nacional de recursos
Hídricos e determinar as providências necessárias ao cumprimento de suas
metas."Tendo em vista que havia uma lacuna na Lei nº 9.433/97,
referente ao PNRH e a quem cabia formular a Política Nacional de Recursos
Hídricos, apresentamos emenda tratando da competência do CNRH, a qual foi
acatada pelo relator, na forma do art. 29 do substitutivo.
Art. 4º inciso XII
O
texto do substitutivo, neste inciso, avançou em relação ao PL original. Embora
não assegure, de maneira tão clara, a garantia do uso múltiplo dos recursos
hídricos, foi possível remeter essa questão às definições emanadas dos planos
de recursos hídricos das respectivas bacias hidrográficas.
Art. 4º §§ 4º e 5º
Apresentamos
duas emendas sobre a delegação de competência para cobrança de uso da água às
Agências de Bacia. Ambas buscavam assegurar delegação a outros entes públicos
para efetuarem cobrança. O relator atendeu-nos dispondo no § 4º que "A
ANA poderá delegar ou atribuir a agências de água ou de bacia hidrográfica, a
execução de atividades de sua competência, nos termos do art. 44 da Lei nº
9.433 de 8 de janeiro de 1997, e demais dispositivos legais aplicáveis." (inciso
III do art. 44 da Lei nº 9.433/97). No §5º dispôs que "a ANA
poderá delegar a órgãos ou entidades públicas federais, estaduais e do Distrito
Federal, ou atribuir a organizações sociais civis de interesse público, por
prazo determinado, a execução de atividades de sua competência, nos termos da
legislação em vigor."Aqui, nos resta uma preocupação quanto à
delegação de atribuições do Poder Público (como outorga) a entes referidos como
organizações sociais civis de interesse público, embora não sejamos
favoráveis à sua supressão.
Arts. 5º, 6º e 7º
Estes
artigos tratam dos limites de prazos dos respectivos atos de autorização. O
parágrafo 2º, do art. 5º, dispõe que os prazos para conclusão e implantação do
empreendimento poderão ser prorrogados, ouvido o CNRH. Já a prorrogação da
vigência da outorga de direito de uso obedecerá às prioridades estabelecidas
nos Planos de Recursos Hídricos. Consiguimos assegurar no art. 6º que a outorga
preventiva deverá observar o que dispõe o art. 13 da Lei nº 9.433/97, ou seja,
condiciona toda outorga às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de
Recursos Hídricos. No art. 7º, que trata da requisação pela ANEEL à ANA para
obtenção prévia de declaração de reserva de disponibilidade, o relator
contemplou emenda do PT no sentido de que fosse observado o que dispõe o art.
13 da lei 9.433/97 subordinando sua obtenção às prioridades de uso
estabelecidos nos Planos de Recursos Hídricos.
Arts. 8º, 9º, 10, 11, 12 e 13
Estes
artigos tratam da estrutura organizacional da ANA. Consideramos que, na forma
do substitutivo, a escolha da Diretoria ficará submetida ao quadro político
vigente, já que será de exclusiva responsabilidade do Presidente da República a
sua escolha. Continuamos entendendo que a indicação dos dirigentes da ANA
deverá se dar sobre os escolhidos de uma lista de oito indicações aprovados
pelo CNRH, nomeados pelo Presidente da República, com mandatos não coincidentes
de quatro anos, admitida uma única recondução consecutiva e contará com uma
Procuradoria. Observamos que não foi contemplada a proposta do PT para criação
do cargo de Procurador. Propomos, também, que a ANA terá quadro efetivo de
pessoal, o que não foi acatado pelo relator. Achamos fundamental que a ANA
tenha um Diretor-Ouvidor que fará a ponte entre a Agência e os usuários.
Consideramos, também, estabelecer um período do quarentena para os dirigentes
da ANA. Neste sentido, elaboramos emendas ao substitutivo.
Art. 18 inciso V
Para
assegurar a independência preconizada para a ANA, aqui há de se fazer uma
emenda no sentido de que os serviços prestados a terceiros não estejam
relacionados com o estabelecimento das decisões e diretrizes do Sistema
Nacional de Recursos Hídricos ou outras previstas em seu regulamento.
Art. 19 §§ 1º e 2º
Estes dispositivos devem ser
modificados. Tratam das destinação das receitas provenientes da cobrança pelo
uso de recursos hídricos de domínio da União que serão mantidas à disposição da
ANA, na Conta Única do Tesouro Nacional, enquanto não forem destinadas para as
respectivas programações. Ocorre que as receitas provenientes da cobrança pelo
uso de recursos hídricos, consoante os princípios democráticos do Sistema
Nacional de Recursos Hídricos, deverão permanecer na bacias hidrográficas onde
foram arrecadadas. Enquanto não forem destinadas para as respectivas
programações, a serem formuladas a partir dos planos de recursos hídricos, não
poderão ir para a Conta Única do Tesouro Nacional sob pena de não retornarem às
respectivas bacias onde foram cobradas. Neste sentido, propormos a criação de
um Fundo Nacional de Recursos Hídricos para assegurar que a receita proveniente
da arrecadação da outorga para uso de recursos hídricos permaneçam disponíveis
para aplicação no Sistema. A emenda é a seguinte:
Dê-se ao art. 19 do
substitutivo a seguinte redação:
"Art. 19. As receitas provenientes
da cobrança pelo uso de recursos hídricos serão transferidas para fundo
especificamente constituído com essa finalidade, a ser criado, nos termos da
lei, cuja mensagem de criação deverá ser enviada ao Congresso Nacional, pelo
Poder Executivo, no prazo de sessenta dias após a publicação desta Lei.
Parágrafo único. Os Comitês de Bacia terão subcontas."
Art. 23
Este artigo dispõe que o Poder
Executivo implementará a descentralização das atividades de operação e
manutenção de reservatórios, canais e adutoras de domínio da União, excetuada a
do Sistema Elétrico Interligado, que são centralizadas pelo Operador Nacional
de Sistemas. Preocupa-nos este dispositivo. Manter a centralização do sistema
elétrico é correto, haja vista que a operação e a manutenção é despachada pelo
CNOS e pelos centros de Operação das concessionárias. Mas com relação aos
reservatórios, canais e adutoras de domínio da União, permanece uma dúvida: se
essa descentralização já ocorre, por que foi introduzida no substitutivo? Neste
sentido achamos melhor suprir, razão pela qual apresentamos emenda.
Art. 26
A redação proposta pelo relator retirou
uma injustiça apresentada no PL original que reduzia cotas do Estados e
Municípios que têm seus territórios alagados pelos reservatórios. No entanto,
considerar que as cotas destinadas aos Ministérios do Meio Ambiente e de Minas
e Energia representam a cobrança pelo uso de recursos hídricos nos
aproveitamentos de potenciais de energia hidráulica não é aceitável. O setor
elétrico entende que já paga pelo uso da água, ao receber outorga pela geração
de energia elétrica. Considera, também, que já paga aos estados e municípios,
como indenização por alagamento dos seus territórios. Ou seja, consideram que
já pagam por compensação financeira ou "royalties". Mas como fica a
questão, por exemplo, do rio Paraíba do Sul. Por exemplo, a Light retira, desse
rio, cerca de 70% da vazão da bacia, próximo ao Município de Barra do Piraí e
transfere toda a água para a vertente Atlântica da Serra do Mar, nada
devolvendo para o referido rio. Considerando-se uma tarifa de R$ 0,02/m3,
seriam arrecadados cerca de R$ 100milhões/ano. Essa retirada, sem retorno,
causa deseconomias a jusante, ou seja, falta volume para diluir esgotos e
efluentes industriais localizados em diversos municípios. (Dados obtidos na
lista de discussão da ABRH, na Internet). Além disso, essa retirada inibe a
possibilidade de outros usos para jusante. Pergunta-se, é justo o setor
elétrico não pagar por isso? Por sua vez, o § 1º do inciso I do artigo 22 da
Lei 9.433/97 dispõe que "A aplicação nas despesas previstas no inciso II
deste artigo é limitada a sete e meio por cento do total arrecadado." O
inciso II trata das despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos
e entidades integrantes do SNGRH.
Portanto, estamos propondo emenda
ao § 4º do artigo 26, na forma que se segue:
Dê-se ao § 4º do art. 26 do
substitutivo a seguinte redação:
"Art.
26.........................................................................................
§ 4º As cotas destinadas aos Ministérios do
Meio Ambiente e de Minas e Energia representam parte da cobrança pelo uso de
recursos hídricos nos aproveitamentos de potenciais de energia hidráulica
respeitando-se as formas e os limites de aplicação de recursos previstos no
art. 22 da Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
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PARECER
CONCLUSIVO |
Durante todo o processo de
tramitação nas comissões temáticas, insistimos na necessidade de aprofundamento
da discussão sobre tema tão importante para a sociedade. Por isso, temos lutado
para manter os avanços obtidos na Lei nº 9.433/97. O PT, em audiência com
o Ministro do Meio Ambiente, solicitou que fosse retirada a urgência
constitucional do PL 1617/99. Em audiência pública conjunta das comissões
temáticas, o Ministro comprometeu-se em buscar que o Executivo retirasse a
urgência constitucional. Isso só veio a ocorrer no dia 21.10.99, com o objetivo
de desobstruir a pauta. O que, para nós, demonstra a total falta de compromisso
do Executivo Federal com o tema tão relevante - o uso múltiplo das águas.
Ao ser analisado o substitutivo
do Dep. Luciano Pizzatto, aprovado na Comissão de Meio Ambiente, constatamos
que algumas emendas e sugestões apresentadas pelo PT foram contempladas. No
entanto, não vimos plenamente restaurados os princípios da descentralização do
Sistema, e que à ANA fosse assegurado de braço estendido do Conselho Nacional
de Recursos Hídricos.
Acreditamos portanto, que há
muito que avançar no texto substitutivo das comissões temáticas, conforme
demonstramos ao longo deste parecer.
Há que se ressaltar que várias
entidades, representativas da sociedade civil organizada - ABES, ASSEMAE,
FISENGE, Federação Nacional dos Urbanitários e outras - reunidas nos dias 20,21
e 22, na Conferência Nacional de Saneamento, assim como a Associação Brasileira
de Entidades de Meio Ambiente, o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba e Capivari e a Secretaria Estadual do Meio Ambiente do Estado de
Minas Gerais - manifestaram-se pela necessidade de ser promovido um profundo
debate sobre a criação da ANA, para isso solicitaram a retirada da sua
urgência.
Por outro lado, setores do
Executivo estão divergindo do texto do substitutivo por entender que ferem os
interesses do setor elétrico, apresentam amarras para a concessão de outorga do
uso da água e burocratizam a disponiblização de água para a construção de
hidrelétricas.
Embora tenham sido contempladas
várias emendas apresentadas pelo PT, ainda permanecem o caráter centralizador
da ANA e o esvaziamento do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, o que colide
com a Lei nº 9.433/97.
Lembramos que a ANA não é uma agência reguladora, o que a diferencia da ANEEL, ANP e ANATEL e a sua atuação deve estar subordinada às diretrizes emanadas do CNRH. Afinal, o modelo de gestão dos recursos hídricos, conforme disposto na Lei nº 9.433/97, tem um caráter fortemente descentralizador e assegura a participação dos usuários na ges 0tão dos recursos hídricos. Desta forma, se forem contempladas as emendas apresentadas pela bancada, recomendaremos, então, o voto favorável ao substitutivo ora analisado.
Brasília, 27 de Outubro de 1999
Israel
Fernando de C. Bayma
Assessor da Bancada