Comentários sobre a proposta de alteração do FGTS e do Seguro-desemprego.

Carlos Eduardo Soares de Freitas,

Assessor Técnico da Bancada Federal do PT.

Colaboração: Luciano Fazio, Técnico do DIEESE/DF

A proposta apresentada ao Ministro do Trabalho e do Emprego extingue o benefício do abono-salarial, previsto pela Lei nº 7.998/90, e a multa de 40% sobre o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), além de alterar a forma de levantamento da conta vinculada do FGTS e confundir o benefício do seguro-desemprego com o FGTS.

Há, aí, uma variedade de problemas jurídicos. De início, se percebe a confusão que é feita entre benefício previdenciário e direito trabalhista. Isto porque o seguro-desemprego é, conforme o texto constitucional, parte do universo previdenciário, e o FGTS tem natureza salarial, com a ponderação de ser diferido, isto é, distingue-se das demais parcelas salariais. Se é salarial, é trabalhista. Salário tem natureza alimentar, constitui-se como contra-prestação onerosa à prestação do serviço do empregado, sendo que a Constituição de 88 fixou o FGTS como direito trabalhista.

No triste histórico das normas precarizantes (tanto previdenciárias como trabalhistas) adotadas pelo governo FHC, tem-se um precedente desta proposital confusão, que se deu na edição da Medida Provisória nº 1596, posteriormente convertida na Lei nº 9.528/97, e que previa a extinção do contrato de trabalho quando da concessão da aposentadoria; diante de tão gritante inconstitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal decidiu suspender os efeitos dessa norma. Agora, projeta-se para o futuro uma outra proposta que põe, num mesmo espaço, como se fossem as mesmas coisas, benefício previdenciário e direito trabalhista.

Cabe lembrar que o FGTS foi originado como proposta do governo militar do presidente Castello Branco em 1966, e do seu ministro do planejamento Roberto Campos. À época, a idéia era defendida pelo governo e por empresários como uma forma de acabar o regime trabalhista da estabilidade, pelo qual o trabalhador conseguia a garantia do emprego após dez anos de vínculo de emprego com a mesma empresa. Sob a justificativa de ocorrência de fraudes, e da necessidade de aumentar a produtividade, a proposta do FGTS buscava, inicialmente, substituir o regime da estabilidade, o que foi alterado posteriormente para se admitir o novo regime em paralelo à estabilidade, e assim foi aprovado.

O peso para o bolso do empregador reduziu consideravelmente: o depósito mensal do FGTS, nominalmente de 8%, representava meros 1,6%, já que outros encargos foram extintos com a introdução do novo regime; além disso, a indenização paga quando da dispensa imotivada do empregado estável, caía significativamente em comparação a um trabalhador não estável. Com isso, tornou-se mais barata a dispensa do empregado, o que provocou o aumento da rotatividade da mão-de-obra e, com isso, barateou-se o conjunto de remunerações dos trabalhadores em geral.

Se havia fraudes na época da estabilidade no emprego, o remédio adotado não reprimiu essas práticas, até porque durante o período em que perduraram, paralelamente, os dois regimes, e em que havia o direito à opção por parte do empregado, tornou-se corriqueira a fraude, por meio do empregador que impunha ao empregado a opção. Com isso, a fraude acabou por auxiliar a afirmação do FGTS, preparando o terreno para a plena substituição do antigo regime de estabilidade.

Quanto à então alegada baixa produtividade, é desconhecida qualquer pesquisa que tenha apontado a incompatibilidade entre aumento de produtividade e a instituição da estabilidade, o que nos leva a considerar que essa argumentação se tratou de mera propaganda pró-FGTS.

O histórico do FGTS reafirma seu caráter trabalhista, como substituto mesmo de um dos mais caros direitos trabalhistas já instituídos em normas públicas nacionais.

A confusão entre o FGTS, incluído aí o pagamento da multa de 40% prevista como proteção contra dispensa imotivada, e o seguro-desemprego, forma a base da proposta assinada pelos economistas Hélio Zylberstajn, José Márcio Camargo, José Paulo Zeetano Chahad e Ricardo Paes de Barros, e mostra não apenas equívocos no tocante ao caráter e à história do FGTS, mas também no que toca ao seguro-desemprego, instituto que dá, junto com a qualificação profissional (formação) e a intermediação (informação), a sustentação da política pública de emprego no país. O seguro-desemprego é previsto na Constituição Federal como direito social, e sua regulamentação está na Lei nº 7.998/90. Já o art. 201 da Constituição é explícito:

“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:

(...)

IV - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;”

A importância do seguro-desemprego é fundamental. Trata-se da manutenção alimentícia do trabalhador que se encontra à procura de emprego, sustentada por contribuições dos próprios trabalhadores empregados, por meio do PIS, via Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Ao misturar direitos trabalhistas com instrumento previdenciário relacionado à políticas de emprego, os economistas acabam por sacrificar todos esses institutos.

O FGTS deixaria de se configurar como fundo de garantia propriamente dito para passar a auxiliar o financiamento do seguro-desemprego. A criação do FGTS foi motivada não só na questão trabalhista já mencionada, mas também para o suporte financeiro de obras de habitação e saneamento público; ao criar um novo fundo, a proposta compromete os recursos do FGTS, e suas destinações de origem. Ora, levantamentos e estudos publicados pela Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior da Câmara dos Deputados, neste ano de 1999, demonstram a viabilidade do financiamento público do FGTS para o saneamento, denunciando o equívoco de propostas que alteram o destino dessas verbas.

Quanto ao abono salarial, instituto extinto pela proposta recebida pelo Ministro do Trabalho e do Emprego, não tem natureza trabalhista, mas aproxima-se do caráter previdenciário, já que o art. 201, § 2º, da Constituição diz que: “nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”. A remuneração oriunda do abono atinge a numerosa parcela dos trabalhadores empregados que recebem até dois salários mínimos mensais, o que vem se consistindo em expressivo apoio alimentar.

A proposta prevê a criação de um fundo que seria alimentado pelo FGTS e por um “suporte” financeiro por parte do Estado, cujo valor que se diferenciaria de acordo com o salário do trabalhador. O valor do suporte seria pago pela empresa ao Estado no caso de haver dispensa sem justa causa. Ora, esse tipo de dispensa é predominante nas relações formais de trabalho e é a marca da rotatividade de mão-de-obra, o que provocaria um contínuo repasse de verbas do empregador ao Estado, o que compensaria, em muito, o gasto, ou “suporte”, correspondente às verbas incumbidas a este último.

Ou seja: a empresa continuaria a pagar a quantia que hoje paga por suas obrigações, com a exceção da multa de 40% do FGTS, desaparecida na proposta encomendada pelo Ministro do Trabalho e do Emprego. Ocorre que o pagamento não mais se destinaria diretamente ao trabalhador, mas ao Estado. O Estado, por sua vez, “pouparia” em duas ocasiões: a primeira na verba que deixa de ser paga como abono-salarial, e a segunda com a redução do pagamento do seguro-desemprego. O quadro em anexo, que expõe uma série de exemplos, mostra que o trabalhador perderá significativamente exatamente no momento em que o dinheiro se torna mais caro, que é durante o desemprego.

Registre-se que, quanto à multa de 40% do FGTS, a Portaria nº 60 do Ministério do Trabalho e do Emprego prevê o retorno às fraudes no sistema do FGTS, já que permite a homologação do pagamento das parcelas rescisórias, frente ao sindicato da categoria ou à Delegacia Regional do Trabalho, sem a comprovação do pagamento dos referidos 40%. A fraude ocorreria através de acerto entre empregador e empregado, em que o primeiro teria a liberdade de pagar à menor ao segundo, em momento posterior à homologação da rescisão do contrato de trabalho.

Neste quadro, vê-se que o volume de dinheiro envolvido nos direitos e benefícios em contratos de trabalhadores que recebem um salário mínimo seria reduzido, com as mudanças propostas, para apenas 22% do que hoje seria pago, com as regras atuais; e quem recebe mais, perde menos, já que, com as novidades, para a faixa daqueles que ganham cinco salários mínimos, os valores representariam 78% do montante do recebido atualmente; já para a faixa de vinte salários mínimos, as regras propostas provocariam o pagamento de 74% do total pago hoje em dia. Daí, concluir-se que perde mais quem ganha menos, o que seria completamente contraditório com o esforço de superação das desigualdades sociais. E, de forma cínica, a proposta recebida pelo Ministro do Trabalho e do Emprego sugere, de forma abstrata, um “amplo programa de erradicação da pobreza”, com o dinheiro “poupado” com o não pagamento dos mencionados benefícios.

Face ao exposto, a proposta encomendada pelo Ministro do Trabalho e do Emprego deve ser combatida, por configurar-se como mais um meio de redução de direitos dos trabalhadores e de benefícios de natureza previdenciária, ao mesmo tempo em que introduz um redutor aos valores dos benefícios e que, por isso, amplia as desigualdades sociais.

Brasília, 01 de Dezembro de 1999.

Anexo 1.

Uma proposta para o Redesenho dos Programas de proteção Social ao Trabalhador no Brasil (a ser encaminhado ao Senhor Ministro do Trabalho e do Emprego)

Um desenho mais adequado ao sistema brasileiro de proteção social deve ter como base os seguintes princípios:

1) Criar um fundo para cada trabalhador que, a menos que o trabalhador seja demitido sem justa causa, acumulará, no mínimo, seis salários de referência ou quinze salários mínimos (o menor dos dois).

2) Define-se como salário de referência aquele salário recebido pelo trabalhador no décimo-segundo mês do vínculo empregatício.

3) No primeiro ano do vínculo empregatício este fundo receberá dois tipos de contribuições: a) a contribuição atual do FGTS, b) para todos os trabalhadores que recebem menos que 2,5 salários mínimos, um aporte mensal do estado correspondente a 16% do salário do trabalhador, c) para todos os trabalhadores que receberem mais de 2,5 salários mínimos, um aporte de estado que seja suficiente para garantir, ao final de um ano, um fundo que consiga acumular três meses de seguro desemprego no valor de 2,5 salários mínimos para estes trabalhadores.

4) A partir do décimo-terceiro mês o fundo receberá apenas a contribuição do atual FGTS.

5) Este fundo constituirá o seguro-desemprego do trabalhador, e somente poderá ser utilizado caso este seja demitido sem justa causa.

6) Neste caso, a seu critério, o trabalhador terá direito de sacar 1/6 do fundo a cada mês, garantida a portabilidade do saldo remanescente.

7) Uma vez atingido o limite estabelecido no item 1 acima, as contribuições adicionais do empregador poderão ser sacadas imediatamente pelo trabalhador.

8) No caso de demissão sem justa causa, a empresa recolherá uma multa que será utilizada para financiar os aportes financeiros dos sub-itens b) e c) do item 3 acima.

9) Esta multa será independente da duração do vínculo empregatício do trabalhador demitido.

10) Fica extinto o abono salarial.

11) O valor poupado com a redução nos gastos com o seguro-desemprego, com a extinção do abono salarial, suplementos com outros aportes, formarão um fundo com recursos suficientes para financiar um amplo programa de erradicação da pobreza.

12) Este programa terá por finalidade garantir uma renda mínima para os trabalhadores pobres não cobertos pelo FGTS.

São Paulo, 5 de Novembro de 1999

Comissão instituída para realizar o "Sistema Brasileiro de Proteção ao Desempregado"

Hélio Zylberstajn (FIPE/FEA-USP)

José Márcio Camargo (PUC-RJ)

José Paulo Zeetano Chahad (FIPE/FEA-USP)

Ricardo Paes de Barros (IPEA)