Advogado, Especialista em Políticas Públicas
e Gestão Governamental, Mestre em Administração.
É uma honra estar presente em mais um evento patrocinado pela FENAFISP para discutir as questões relacionadas à Administração e ao Serviço Públicos. Participei do IV CONFISP, inclusive no caderno de textos do Seminário “A Previdência Social no Brasil na Era da Globalização” há dois textos de minha autoria que reproduzem as posições que eu tive naquela ocasião e um deles, em especial, se relaciona umbilicalmente com o tema que vou abordar aqui. Para aqueles que não me conhecem ainda, complementando a apresentação, sou assessor técnico da liderança do PT na Câmara dos Deputados e atuo nas áreas de Administração Pública, direito constitucional, administrativo e previdenciário, mas também sou servidor de carreira, especialista em Política Públicas de Gestão Governamental do Ministério do Planejamento. Estou cedido à Câmara dos Deputados desde 92. Nesse período em que eu atuo em relação a esses temas, tive a oportunidade de analisar todos os projetos relacionados à Reforma do Estado e à Reforma da Administração Pública; e em função dessa experiência é que posso tecer alguns comentários a respeito da reestruturação do Estado no período recente. Quais são as tendências, e como é que isso afeta a carreira do Fisco, no imediato e no futuro mais recente. A primeira questão que nós precisamos ponderar é a adequação, quanto ao modelo de Reforma que vem sendo adotado pelo Brasil, a Legislação Pública Brasileira, à forma como se profissionalizou a Administração Pública Brasileira nos seus diversos segmentos. O que se implementa hoje no Brasil, em termos de Reforma do Aparelho de Estado, é um modelo baseado em experiências que foram implementadas nos últimos quinze anos especialmente em alguns países desenvolvidos, especificamente a Nova Zelândia e o Reino Unido, mas não apenas esses. Medidas muito semelhantes foram adotadas, em parte, na Suécia, na Holanda, nos Estados Unidos, na Austrália, e como em muitas outras questões, o Brasil vem copiando essas tendências que, sob uma análise mais criteriosa, não se constituem, até o momento, em receita a ser prescrita uniformemente a todos os países. E essa receita não é prescrita nem pelos seus formuladores, nem por quem inventou esses remédios. Eu lia outro dia um texto do professor Cristopher Hood, que é um dos maiores especialistas em Administração Pública do Reino Unido e professor da London School of Economics, instituição tida como reduto dos pensadores ligados à esquerda ou ao trabalhismo no Reino Unido. Ele avaliava nesse texto a adequação e inadequação da Reforma implementada pelos conservadores, a partir do governo Tatcher, a própria natureza e estrutura do serviço público britânico, e de que forma o discurso adotado pelo governo, então para estimar essa Reforma, buscava mascarar uma série de outros propósitos implícitos e que foram efetivamente alcançados ao longo do processo de Reforma. E coloca lá o professor, de maneira muito didática, alguns paradoxos do processo de Reforma de Estado do Reino Unido. E eu me refiro ao Reino Unido porque foi um modelo mais diretamente copiado pelo Ministro Bresser Pereira, na sua proposta de Reforma para o Estado, e posteriormente materializado pela Emenda Constitucional nº 19 e pela legislação que a vinha regulamentando. E dentro dos paradoxos o professor mencionava o mito da falsa doença, da falsa saúde. Falsa doença no sentido de que, para Reformar, é preciso apontar problemas, é preciso identificar deficiências, dificuldades que precisam ser resolvidas e reformadas imediatamente. E os diagnósticos feitos no Reino Unido a partir do final dos anos 60 identificavam naquele país um certo grau de enrijecimento na gestão pública, ou seja, os administradores públicos tinham dificuldades para conseguir fazer a máquina pública funcionar, em função da excessiva submissão ao conjunto de normas e, conseqüentemente, haveria uma perda de capacidade de gestão por parte dos administradores públicos. Inicialmente, esse diagnóstico foi feito pelos trabalhistas nos final dos anos 60. O governo trabalhista montou uma comissão, a Comissão Fulton, que elaborou um relatório que identificava uma série de medidas que, por um lado, buscava tornar o serviço público mais democrático, mais transparente para o conjunto da sociedade, mais eficiente, mais ágil, capaz de dar resposta mais rápida, abandonando um pouco o apego ao processualismo, mas, simultaneamente, preservando e até aumentando o nível de profissionalização na gestão pública britânica, que até àquela época ainda não contava com uma escola de governo no sentido que a gente conhece, especialmente pela experiência francesa após a 2º guerra mundial, em que os servidores públicos eram formados para ingressar na função pública, com uma competência acadêmica prévia, mas com uma competência específica adquirida para aquela função de governo. E as deficiências do modelo britânico apontadas no Relatório Fulton serviam de base para que os conservadores implementassem - fizeram eles também o seu diagnóstico, em 1985 - um conjunto de mudanças, um conjunto de Reformas que tiveram alguns efeitos muito perversos na Administração Pública britânica. Então a primeira questão que o professor coloca é exatamente essa, os problemas não eram tão graves assim, e se existiam, não mereciam aquelas respostas. Então, além do superdimensionamento do problema, aplicou-se a ele o remédio errado. É mais ou menos o que estamos vendo hoje acontecendo no Brasil. Se nós compararmos a nossa trajetória, em termos de história na nossa Administração Pública, nós vamos constatar que, o que se teve em 60, 70 anos de construção na Administração Pública, nesse século, notadamente a partir de 1936, foi a tentativa de se construir um Estado e uma burocracia profissionalizados no Brasil. Mas a partir de normas constitucionais e de leis, mas de muito pouca prática administrativa. Em 1936 criou-se o Conselho Federal do Serviço Público Civil, que em 1938 deu origem ao DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público, que depois foi alterado para Departamento de Pessoal Civil. Em 1936 surgem na nossa legislação, as primeiras tentativas de estruturação de um sistema de carreiras no serviço público, voltadas para a profissionalização da máquina pública: a profissionalização e os quadros do Estado brasileiro no nível Federal, a institucionalização do sistema do mérito e principalmente a redução da capacidade de contratação de pessoal sem concurso público, fora do sistema de carreira dos quadros de pessoal dos ministérios. Essa tentativa de estruturação foi posteriormente incorporada na Constituição de 37, também na de 46, mas sempre se deixou, aqui e ali, alguma brecha que permitisse que se voltasse às contratações sem concurso e a estruturação de quadro de pessoal fora do sistema de carência. Já no começo dos anos 40, com a renúncia de Getúlio Vargas, abriu-se uma temporada de nomeações políticas que contaminou irremediavelmente o sistema do mérito no Brasil ao ponto que, no começo dos anos 60, quando foi implementado pela primeira vez um plano de cargos que abrangesse a totalidade da Administração Pública, cerca de 80% dos servidores eram não concursados e contratados fora do sistema de carreira, ou contatados temporariamente, ou outras coisas como acontece também depois, ao longo dos anos 70. Então sempre houve uma tentativa de fuga do sistema do mérito e da construção do serviço público democratizado e burocratizado no Brasil, no sentido de burocracia weberiana, construída com base na impessoalidade, para a satisfação de interesse público, na Administração Pública. Então, o serviço público no Brasil foi construído para servir a governos, e como espelho dos governos, em função da excessiva permeabilidade desse serviço público, sujeito à vontade do governante e à forma como ele projetava os seus interesses particulares e patrimonialistas do serviço público. Isso, claro, não ficou só na contratação de pessoal. Aconteceu, por exemplo, na estruturação de Autarquias e Fundações e na forma de como elas eram geridas nos seus cargos de direção apropriados, loteados politicamente. O fato é que nós chegamos na Constituição de 88 tendo um serviço público que não era profissionalizado, se não em raríssimas situações, escassíssimas situações, as chamadas “ilhas de excelência”. Mas se nós aprofundarmos a análise vamos ver que mesmo nas chamadas “ilhas de excelência” havia muita permeabilidade às questões de caráter individual e pessoal. Instituições como por exemplo o BNDES e o IPEA não se constituíam, apesar de serem considerados “ilhas de excelência”, em instituições formadas não a partir do sistema do mérito impessoalmente, mas a partir de grupos de interesse, grupos de relações que permitiam até que as repartições recrutassem bons técnicos, mas que não se encaixavam no padrão burocrático weberiano, que é o da competência aferida com base na impessoalidade. O caso do Reino Unido já foi bem diferente. A experiência britânica só começou em 1853, adotando algumas medidas que já haviam sido implementadas, havia mais de dois mil anos, na China, que serviram de inspiração. Portanto, muitos países tentaram implementar a burocracia em suas administrações, mas o Reino Unido avançou bastante nesse ponto, inclusive implantando, desde o início do século passado, um mecanismo de negociação coletiva nos órgãos da Administração Pública no sentido de resolver as questões decorrentes das relações de trabalho entre os servidores e o Estado. Então o serviço público britânico foi construído paralelamente a partir do princípio do mérito, e isso reduziu drasticamente a capacidade de interferência dos governantes na nomeação dos cargos públicos, inclusive nos cargos de direção, ao passo que também permitiu que se estabelecesse uma interlocução mais qualificada entre os próprios servidores da Administração, ao mesmo tempo em que se desenvolvia no país, democrático como foi e é, a possibilidade de um controle social, inclusive através do Parlamento, do regime parlamentarista, que tem uma capacidade muito grande de fiscalização do Poder Executivo. Quando o governo britânico inicia o processo de Reforma da Administração Pública, tem de onde partir. Eles podem, de certa forma, flexibilizar um pouco a sua gestão sem que isso amplie um espaço, que já é grande, à corrupção, ao fisiologismo, ao clientelismo, ao patrimonialismo. Infelizmente, o que ocorreu foi uma grande politização, especialmente na esfera superior da Administração Pública, ao ponto que chega agora no fim dos anos 90 com índice em cerca de 40% dos cargos de direção nas chamadas agências executivas providos por pessoas estranhas ao serviço público, o que 10 anos, 15 anos antes seria impensável. Ao mesmo tempo houve um grau de politização muito grande, que interessava ao projeto de governo dos conservadores, que pretendiam se projetar, se manter no poder, por meio desses instrumentos de flexibilização e de clientelização que o modelo de Reforma nos proporciona, inclusive por meio daquele número exagerado de Organizações Públicas não Governamentais, que aqui no Brasil são chamadas de Organizações Sociais. Na concepção do Plano Diretor, é bom lembrar, inclusive, que a Casa Civil da Presidência da República encontrou outro jeito de criar uma Organização Social sem precisar extinguir as Fundações Públicas. São as chamadas Organizações das Sociedades Civis de Interesse Público, a famosa Lei do 3º setor, que praticamente tornou obsoleta a lei que permite a qualificação das organizações sociais. Basta que meia dúzia de pessoas se reúna, crie uma entidade não governamental, se qualifique, receba uma titulação de utilidade pública e poderá receber recursos para prestar serviço público em diversas áreas, substituindo, portanto, o Estado na prestação desses serviços. A Reforma do Estado no Brasil, partiu das mesmas pressuposições da Reforma britânica, adotando, literalmente, as concepções da Reforma Gerencial, da Nova Gerência Pública, conferindo-se basicamente aos dirigentes maiores prerrogativas, maior poder para fazer com que a máquina pública funcione. A concepção é essa, retirar as amarras dos dirigentes, dos ocupantes de cargos de direção para que eles possam fazer a Administração Pública funcionar, para que eles possam fazer os órgãos públicos atingir padrões de eficiência maiores do que aqueles que se acostumaram em função da pretensa rigidez do Poder Burocrático. O diagnóstico foi feito em vários países, por instituições internacionais como o próprio Banco Mundial e mais recentemente o Centro Latino Americano de Administração para o Desenvolvimento, que indicam, enfim, uma tendência hoje a que os administradores públicos observem ou sigam algumas medidas gerais e uniformes de Reforma que embora não componham um receituário único, partem dos mesmos pressupostos, que é preciso tornar os Estados mais eficientes e romper os paradigmas do direito administrativo, que são aqueles cujo conjunto de normas formaram os princípios da impessoalidade e da legalidade, que circunscrevem a conduta dos agentes públicos. A Emenda Constitucional nº 19 trabalhou exatamente nessa direção, e uma das primeiras questões se relaciona exatamente com o tema que vamos discutir aqui. É a questão da quebra do Regime Jurídico Único (RJU). A emenda constitucional nº 19 suprimiu no texto constitucional, literalmente, toda e qualquer referência à obrigatoriedade de que servidor público de qualquer carreira esteja submetido ao Regime Jurídico Estatutário. Por outro lado, ela vinculou a ele, de maneira inequívoca e inafastável, dois direitos ou duas garantias devidas aos servidores públicos que terão repercussão direta nas relações das carreiras, com direito à estabilidade na Administração Pública, e com direito ao Regime Previdenciário Próprio. Essas duas garantias foram incorporadas no nosso ordenamento constitucional notadamente a partir de 1946, e houve uma evolução significativa no direito administrativo brasileiro que sofreu várias vezes um processo de ruptura quando se reintroduziu o Regime Jurídico Celetista. Mas toda vez que se introduziu esse regime, o regime de contato, se preservou um certo número de carreiras. O número mínimo de carreiras que seriam preservadas no Regime Estatutário em 1974, que foi a última vez que se introduziu o regime de contrato na Administração Pública, e quando foram excluídas do Regime Jurídico Celetista e mantidas no Regime Jurídico Estatutário algumas carreiras que nós podemos identificar como exclusivas do Estado, entre elas, o Fisco. O grupo de arrecadação e fiscalização foi naquela época mantido na esfera do regime estatutário. Curiosamente, no entanto, os fiscais do trabalho não foram mantidos nesse Regime, e até a metade dos anos 80, por incrível que pareça, eles ainda eram servidores não estáveis, submetidos à legislação da CLT. Essa possibilidade se recoloca na medida que não existe mais a obrigação, de um regime estatutário único para os servidores públicos, mas a possibilidade de adoção, no mínimo, de dois regimes: o Celetista e o Estatutário. A Constituição não define expressamente a clientela de cada um desses regimes. A tendência no campo das relações de trabalho hoje na CLT é uma redução dos direitos assegurados por esse regime aos trabalhadores por ele cobertos, e principalmente no campo da Previdência Social, já que os ocupantes de empregos públicos serão clientela obrigatória no Regime Geral de Previdência Social. Nós temos percebido a tendência do Regime Previdenciário do empregado público, que vem a ser muito pior no que assegura em termos de direito, do que um eventual Regime próprio de Previdência vinculado ao regime estutário. Basta lembrarmos do Fator Previdenciário e da regra de cálculo do benefício imposta pela lei que o constituiu e que, para o trabalhador que venha a se aposentar daqui a 35 anos, o seu benefício vai ser calculado pela média de contribuição de 80% desse período, ou seja, vamos utilizar num período de 35 anos, 28 anos e meio, e calcular o benefício previdenciário. Então o futuro funcionário público que começar trabalhar amanhã, vai ter dali pra frente o seu tempo de contribuição contado com base nessas novas regras. Além disso, a criação do fator previdenciário introduz um 2º mecanismo de perda do valor do benefício que é a própria aplicação da expectativa de sobrevida. No momento em que ele requerer os seus benefícios, será levada em consideração a expectativa de sobrevida de um grupo social, de uma sociedade como um todo, a sociedade brasileira inteira naquela época. E à medida em que essa expectativa de faixa etária aumente - e a tendência é essa – o seu benefício será reduzido. Então, nós temos aí um problema sério a levar em consideração quanto à aplicação do regime celetista, que é a sua decorrência de natureza previdenciária. Mas, além disso, nós temos as questões vinculadas à própria precarização do vínculo, uma vez que esse Regime não assegura a estabilidade, e a tendência é que se possa ser mais facilmente demissível. Pra isso a EC n 19 estabeleceu duas novas situações de demissão: demissão por insuficiência de desempenho e por excesso de despesas, que visa exatamente conferir aos administradores públicos a maior capacidade de gestão. A flexibilização da estabilidade no serviço público vem atendendo exatamente a essa necessidade de se dar maior capacidade de gestão da mão de obra aos dirigentes. Surgem aí dois problemas, como o caso de alguém que muitas vezes não tem vinculação permanente com o serviço público, poder gerir uma relação de trabalho que tem por definição natureza permanente. A precarização da relação de trabalho do servidor público é ainda pior porque se coloca essas relações de trabalho na mão de pessoas que não têm sequer, muitas vezes, condições de entender e aplicar a legislação e sua finalidade, permitindo então aí, desvios muito graves quanto à própria lisura da aplicação dessa legislação. A estabilidade foi mitigada pela EC 19 e nós temos agora, já em fase final de tramitação, um Projeto de Lei que regulamenta a demissão por insuficiência de desempenho. Falta apenas a aprovação de três emendas aprovadas pelo Senado Federal. Uma delas diz respeito a um aspecto essencial dessa questão que terá repercussão seriíssimas sobre a estruturação das carreiras do Fisco, que é a definição, principalmente, de atividades exclusivas de carreira de Estado. O Projeto de Lei Complementar nº 248, enviado ao Senado com um rol bem extenso de carreiras exclusivas de Estado, só incluiu as carreiras do Fisco depois de uma longa luta e uma negociação árdua desenvolvida na Câmara dos Deputados, e que na sua tramitação inicial previa apenas as três carreiras que eram consideradas como exclusivas de Estado, que eram os advogados, os policiais e os diplomatas. Se nós formos analisar, vamos ver que nem todas as categorias que atuam na fiscalização foram definidas como carreiras exclusivas de Estado, a ponto de o Senado ter que alterar o projeto e mandar de volta para a Câmara. Ao fazer isso, mandou uma lista em que havia inclusive algumas atividades ou atribuições que poderiam não ser exclusivas do Estado, mas que politicamente o relator entendeu que deveria ser e pronto. Isso criou um lobby em que o governo, ou aprovava tudo ou rejeitava tudo. Vetava o lote inteiro ou o aprovava o lote inteiro. O relator da Comissão de Trabalho, deputado Luciano de Castro, apresentou uma Emenda de redação tentando achar um meio-termo, ou seja, deixar o pessoal que entrou lá no Senado, o presidente escolhe quem ele quer, se quer deixar A, B ou C. Essa proposta apresentada pelos sindicatos evidentemente não atende quem foi incluído pelo Senado. Ninguém quer ser vetado. Então se cria um impasse. As carreiras que têm articulação política e conseguiram entrar no Senado, e têm legitimidade para pleitear, estão mais tranqüilas. Mas como os critérios do Senado não são propriamente técnicos, ninguém tem segurança absoluta de que no final não será vetado. E isso hoje tem criado uma dificuldade política no governo que, aparentemente, não tem pressa na votação dessas três emendas. Mas, eventualmente, para uma sessão anunciada de um dia para o outro, pode submeter essa emenda a votação pelo plenário e aprová-la a toque de caixa. Se o Presidente sancionar tudo, haverá uma lista de carreiras exclusivas de Estado que terá que observar, inclusive, quanto à adoção do Regime Jurídico para essas carreiras. Porque as atividades exclusivas de Estado não podem ser submetidas ao Regime Jurídico da CLT. No ano passado, quando participei do IV Confisp, mencionei o caso das Agências Reguladoras. Naquela ocasião, nós havíamos ajuizado uma ADIN contra a lei que criou o quadro de pessoal das Agências Reguladoras. E naquela lei, o governo simplesmente ignorou o conceito de atividades exclusivas de Estado e submeteu o pessoal das Agências Reguladoras ao Regime Jurídico da CLT. O ministro Marco Aurélio, às vésperas do recesso do STF, deferiu a medida liminar e suspendeu, na lei, todos os dispositivos que se referiam a emprego público nas Agências Reguladoras. Isso, inclusive, inviabilizou o governo de FHC no sentido de promover o concurso público para provimento daquelas vagas nas Agências Reguladoras. Simplesmente ele foi proibido pelo STF de prover empregos públicos. O ministro Marco Aurélio acatou integralmente o argumento de que esses servidores precisavam, obrigatoriamente, ser submetidos ao regime estatutário. Isso não foi suficiente, no entanto, para que o governo reconhecesse o erro, e imediatamente mandasse o PL ao Congresso Nacional, criando cargos públicos nas Agências Reguladoras, regidos pelo RJU. E o governo insiste na tese de que pode sim adotar o Regime Celetista. Tanto que depois de essa lei haver sido declarada inconstitucional, ele encaminhou PL ao Congresso criando empregos públicos em atividades exclusivas de Estado. Por exemplo, a fiscalização do meio ambiente, mandando um PL criando o cargo de Analista Ambiental com as atribuições de fiscalização da legislação ambiental, assim como enviou outros PL criando Agências Reguladoras como a Agência Nacional de Transportes e a Agência Nacional de Aviação Civil. Imagina o governo vetando o artigo 15! A MP 2093, que reestrutura as carreiras do Fisco, tentou se antecipar a esse debate, classificando como atividade exclusiva de Estado, os cargos das carreiras do Fisco. Essa definição em caráter legal tem uma eficácia bastante limitada. Ela é susceptível de alteração, inclusive pelo próprio meio que foi utilizado para sua constituição. Então uma lei ordinária seria igual à outra lei ordinária. O que define a efetividade da escolha política é a natureza das atribuições exercidas por essas carreiras. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado definia as atividades exclusivas de Estado. Não apenas as atividades de fiscalização, para ficar num exemplo. Porque exerce os chamados Poderes Progressos, regras de conduta aos agentes do setor privado. Mas ele tinha lá: Previdência Social Básica. Mas eu tive a informação de que o Ministério da Previdência trabalha na elaboração de um Plano de Cargos para o INSS, em que haveria, para os funcionários em geral da Previdência, regime de emprego público. Como não há uma preocupação com os princípios por parte do governo, precisamos nós ter essa preocupação para que saibamos o quê e por quê estamos efetivamente defendendo. E no caso das carreiras do Fisco é mais do que notório a sua classificação como atividade exclusiva de Estado, o que nos remete ao artigo 247 da CF, que assegurou a essas carreiras o regime estatutário e sua proteção especial contra a perda do cargo, conferida no artigo 41 da CF. A MP 2093 avançou em certos aspectos quanto à questão da estruturação das carreiras do Fisco. Um avanço significativo, se é que se trata realmente de uma questão relevante, foi a criação como carreiras independentes, retiradas da esfera do PCC, como as carreiras de AFPS e AFT, unificando-se termos relativos até no tratamento dado às três carreiras, como já vinha sendo a carreira AFRF. O fato é que as estruturas básicas das carreiras hoje são idênticas em termos de classes e padrões, semelhantes em termos de denominações, e têm elas, enfim, atribuições nitidamente exclusivas de Estado. Um aspecto muito importante dessa nova estrutura de carreira é a recomposição remuneratória como parte da estrutura de vencimento básico, que foi significativamente alterado como a incorporação das gratificações devidas às três carreiras, GEFA e RAV, para que se tivessem então, vencimento mais modesto em termos de composição total da remuneração. Evidentemente que ninguém ficava tranqüilo em ter o seu desempenho avaliado quando sua gratificação correspondia a oito vezes o maior vencimento básico da carreira. E essa situação veio a superar um grave problema criado ao longo do tempo decorrente do arrocho salarial que os servidores foram submetidos sucessivamente ao longo, pelo menos, dos últimos dez anos. Todos nós nos lembramos do período Collor em que essas políticas não foram muito diferentes daquelas que nós temos verificado de 95 pra cá. Mas um elemento muito importante para essa análise é considerarmos o papel e o efeito das chamadas Gratificações de Desempenho de Atividade. É a forma como essas gratificações servem ao propósito de tornarem o servidor mais dócil aos interesses da Administração, ou mais submisso às diretrizes políticas do governo e aquilo que seja o seu programa. As Gratificações de Desempenho criadas pela MP 2093 tiveram, inclusive, depois, repercussão numa outra MP que contemplou um grupo de 19 carreiras ou cargos, que foi a MP 2048, atualmente 2136. O modelo é basicamente o mesmo: o vencimento básico maior e uma gratificação percentualmente menor. Mas essa gratificação parte de uma pressuposição que é da vinculação da remuneração do servidor ao fim do mês com desempenho avaliado em função de critérios que não são muito transparentes. A vinculação, por exemplo, da gratificação em dois níveis, institucional e individual, por um lado coloca o servidor numa situação de vulnerabilidade porque uma parte do seu salário depende do julgamento de uma chefia. Não há uma avaliação conjunta, pela equipe, tampouco pelo usuário, mas uma avaliação pela chefia imediata. Isso já o coloca numa posição de subordinação. Por outro lado, uma avaliação institucional, que depende do cumprimento de metas institucionais, em que quem fixa essas metas não é o processo de planejamento participativo, mas um processo que vem de cima para baixo e, portanto, muito mais submisso aos interesses de natureza política do que aos interesses técnicos ou da natureza da própria função que está sendo exercida. Isso também é causa freqüente de problemas e distorções, permitindo que essas gratificações sejam, inclusive, utilizadas de maneira contida, diminuindo o gasto com pessoal e impedindo que os servidores percebam a remuneração no seu valor máximo. As Gratificações de Desempenho, no entanto, serviram a um terceiro propósito, talvez o mais perverso, que foi a ruptura do princípio da paridade entre ativos e inativos. Quando o governo admite que essas gratificações sejam integrais e incorporáveis à aposentadoria e, portanto, fazem parte de um conceito de aposentadoria integral, ele está admitindo que essas gratificações têm natureza permanente. Se assim o são, elas não podem ser negadas aos aposentados e pensionistas em função do que ainda prescreve o parágrafo 8º do artigo 40 da CF. É importante lembrar que durante a Reforma da Previdência o governo FHC tentou a todo custo acabar com a paridade e com a integralidade – inclusive na época era chamada de “perseguidora”, um nome inventado para explicar isso para o FMI, porque aí o segurado aposentado persegue o ativo. Essa “perseguidora” sofreu uma verdadeira perseguição por parte do governo, que desistiu porque imaginava não ser possível aprovar os outros dispositivos: o redutor e a contribuição de aposentados e pensionistas. E admitia deixar a Constituição na igualdade de tratamento desde que o aposentado pagasse e também que a gente aprovasse o redutor. Na volta para a Câmara caíram as duas coisas. O governo ficou sem alternativa e desesperado. E quando alguém entra em desespero, comete um desatino. E o desatino tem sido a ruptura por meio de Medida Provisória, de um princípio que a CF garante e de maneira inclusive, contraditória. É evidente que essa solução não responde ao mínimo de justiça, de equidade e tampouco ao mínimo de razoabilidade. E é por essa razão, inclusive, que o Poder Judiciário tem, via de regra, negado a validade da não extensão aos aposentados e pensionistas das gratificações das atividades de desempenho, tributação, e de tantas outras que foram criadas posteriormente pela MP 2136. Mas é um modelo que está tendo repercussão inclusive nas propostas de criação do regime de emprego. O Congresso Nacional está apreciando atualmente vários PL que trabalham na concepção de emprego, um deles já foi inclusive aprovado na Câmara dos Deputados criando empregos públicos no HFA. Voltando ao que me referi sobre o Ibama e seus empregados públicos, além de receberem os vencimentos, que serão de duas a quatro vezes o que recebem os atuais estatutários, farão jus também a um bônus semestral de desempenho de atividade ambiental de até 15%, não incorporáveis aos proventos de inatividade daqueles que serão regidos pela CLT. Já percebemos o quanto a carreira do servidor público passa a depender de uma série de constrangimentos e condicionamentos que tornam esse servidor muito mais vulnerável às questões de natureza política, de como o governo gere e administra sua política de pessoal. Por um lado, fazendo com que o servidor tenha muito mais dificuldade na hora de planejar sua aposentadoria, sua saída do serviço público em função dos critérios, que são, a partir de agora, adotados para condicionar o direito a sua inativação. No caso do serviço público, inclusive, são critérios parcialmente mais rigorosos do que aqueles fixados pelo Regime Geral de Previdência Social, no que se refere à composição da remuneração, em função da dependência desse servidor. O critério de avaliação de desempenho acaba, exatamente por isso, subvertendo a própria lógica de critério de avaliação dele, passando a ter muito mais uma função punitiva do que motivadora. Avaliar o desempenho de alguém é muito mais uma punição do que um instrumento ou aperfeiçoamento da gestão pública que poderia, por exemplo, contribuir para que esse servidor em um período próximo tivesse um desempenho melhor. Uma das questões, por exemplo, que evidencia isso, é a previsão do que foi estabelecido na regulamentação das demais carreiras que recebem a gratificação de desempenho, mas que não foi incluído na regulamentação das carreiras de fiscais. Mesmo que todo mundo tenha um desempenho ótimo, há um limite máximo de gratificação a ser pago. Ninguém pode ganhar mais, em primeiro lugar, do que a avaliação institucional. A média das avaliações individuais não pode ultrapassar a avaliação institucional. Em segundo lugar tem que haver um desvio padrão mínimo. A diferença de cinco pontos em relação à média, ou para mais ou para menos. Nesse caso a distribuição e a dispersão, que são avaliações de desempenho individuais, têm que observar uma regra em que, em relação à média, o que recebeu menos não tenha menos que cinco pontos, e o que recebeu mais não tenha mais que cinco pontos. Se isso acontecer as gratificações têm que ser reajustadas mediante um corte no seu valor. Essas medidas visam impedir a teórica condescendência das chefias que usualmente tenderiam a dar gratificações no valor máximo. Todo mundo já percebe como essas gratificações não irão efetivamente cumprir os seus resultados, objetivos, e sim propiciar à Administração Pública o instrumento de contenção do gasto com pessoal. Outro elemento que chamou a atenção é a previsão contida na MP que impede que o servidor, durante o período de estágio probatório, seja contemplado com as progressões funcionais. O estágio probatório para servidor ocupante de cargo efetivo passou a ser, desde junho de 98, de três anos. E por incrível que pareça, passados os três anos, ainda não foi encaminhado nenhum PL ao Congresso Nacional com o propósito de regular o que dispõe hoje a CF no seu artigo 41, quando estabelece no parágrafo 4º, como condição para aquisição da estabilidade, a obrigatoriedade de uma avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. Quer dizer que para alguém ser considerado estável no serviço público tem que ser avaliado por comissão especialmente constituída e tem que ser regulamentado esse dispositivo. Nós completamos no último dia 4 de junho, três anos de vigência da EC. Se algum servidor foi nomeado no dia seguinte da EC, ele completou agora seu estágio probatório. E até hoje o dispositivo constitucional não foi regulamentado. A dúvida é saber se esse servidor é estável, tendo cumprido os três anos, ou não será estável enquanto não for avaliado. A quem convém tal situação de dúvida e de precariedade? É claro que, para demitir alguém, tem que se provar no estágio probatório que esse servidor teve um desempenho que não recomenda sua efetivação no cargo. O fato é que o governo assumiu como um dado que servidor em estágio probatório não pode ser avaliado para receber gratificação, aliás, progressão. Mas pode ser avaliado para receber remuneração. Pode-se ser avaliado para receber gratificação a cada mês, semestre ou trimestre. Aí vai estar lá que o servidor tem desempenho X, 80%, 90%, 95%, 100% e conseqüentemente se ele teve, ele merece. Deve ter reconhecido seu direito ao desenvolvimento na carreira. Qual a razão de se bloquear por três anos esse servidor no padrão inicial, na classe inicial? É um contrasenso muito grave, que produz um prolongamento na carreira absolutamente razoável, sem falar que é uma regra antiisonômica, porque só se aplica às três carreiras do Fisco e àquelas 19 carreiras disciplinadas pela MP 2136. Além do mais não foi até o momento proposto ao presidente da República ou discutido pelos servidores o regulamento das progressões e promoções funcionais dessas carreiras, que é requisito para efetivação. Quando se discute carreira no serviço público, normalmente a gente costuma pensar num modelo clássico de carreira, porque carreira é uma sucessão ascendente de classe e cargos de natureza e complexidade iguais, mas que os cargos vão tendo, classe a classe, um certo enriquecimento das suas tarefas e responsabilidades de modo que quem entra no começo da carreira não é o mesmo servidor que chega ao final. E em tese, quem entra no começo de uma carreira clássica, não tem ainda experiências e qualificações necessárias para o exercício e atribuições mais complexas dentro da própria carreira, que serão adquiridas ao longo da carreira, já que ela tem especificidades. E quando chega ao fim dessa carreira é que já terá atingido qualificações e experiências a ponto de já poder desempenhar atividades teoricamente mais complexas. No caso das carreiras do Fisco, é muito complicado trabalhar um conceito clássico de carreira, isso, aliás, não só nas carreiras do Fisco, mas em todas as carreiras da chamada alta Administração, ou do núcleo estratégico, ou do núcleo de atividades exclusivas baseadas na concepção do Plano Diretor, à medida que essas carreiras têm, por definição, uma clientela de ingresso que é mais qualificada do que a média. Os concursos são mais exigentes, logo, com pessoas mais experientes que se habilitam, são aprovadas e teoricamente são capacitadas após um certo treinamento, uma certa formação, a exercer atribuições em um nível muito próximo da complexidade para o fim da carreira. E quem entra não aceita a idéia de ficar exercendo uma atividade “mais simples”, ainda que complexa em comparação com seus colegas em fim de carreira, ou seja, a antigüidade dessas carreiras não é bem vista, nem bem aceita pelos militantes. Eles se comparam com os colegas comentando que são mais competentes que o fulano que está na última classe. Então há um problema sério de hierarquia que dificulta sensivelmente a estruturação de carreiras, como no caso do Fisco, dos modelos clássicos, em que a promoção se dá classe a classe, observados os critérios de qualificação eficiente, por exemplo, a qualificação em cursos ministrados pelas escolas de governo e a recompensa por essa qualificação. Eu lembro de um dado muito importante em que o atual artigo 39 da CF, em seu parágrafo 2º, estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios manterão escolas para a formação e aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação dos cursos de aperfeiçoamento num dos requisitos para a promoção da carreira. Observada essa concepção, uma carreira do Fisco precisa ter classes diferenciadas em que alguém cresça, ingressa no começo e vai sucessivamente sendo aperfeiçoado até chegar ao final. E terá conseqüentemente por isso, recompensa salarial condizente. A estrutura remuneratória fixada nas carreiras do Fisco tentou observar parcialmente esses critérios. Por exemplo, a chamada amplitude de classe inicial e classe final que responda a essa “hierarquização”. Quem começa a carreira com atribuições mais simples ou menos complexa, ou com uma responsabilidade um pouco menor, pode ganhar um pouco menos. A amplitude foi fixada em praticamente 100%. Praticamente dobra do início ao fim da carreira. O caso é que o vencimento inicial não respondeu à necessidade de preservação da atratividade da retenção dos integrantes dessas carreiras. Embora tenha se resolvido para os AFPS, por força do reenquadramento, no caso das outras carreiras isso não foi resolvido da mesma forma, e os novos servidores que vão ingressar nessas carreiras daqui pra frente, vão ingressar na classe A, padrão I que é, inclusive, uma disparidade muito grande no tratamento entre os que entraram há cinco anos, há três, quatro anos, e os que vão entrar neste ou no ano que vem, criando aí uma série de tensionamentos internos que vão ter que ser resolvidos, mas que por enquanto ainda não tiveram a atenção por parte do Ministério do Planejamento, por parte dos encarregados de equacionar esses problemas. O fato é que hoje, com essa estrutura de carreira e de vencimentos, infelizmente, embora tenham o nome de carreira, não são uma carreira. É um cargo isolado com uma subdivisão interna, que só tem formalmente a denominação e a estrutura de carreira. Não é um privilégio ou prejuízo só dos AFPS. Muitas carreiras do serviço têm essa dificuldade que é o resultado da forma incompleta, deficiente e precária, como se estruturou no Brasil. Nas carreiras do serviço público, infelizmente as pessoas estão preocupadas com o imediato, quanto vão ganhar no fim do mês. Exatamente porque as pessoas não confiam no governo, na Administração Pública, nos gestores que vão desenvolver e implementar aqueles Planos de Carreiras. Não querem aquilo que normalmente é coroado como Plano de Carreiras, que são os ônus que acompanham os bônus. Geralmente nós queremos os bônus imediatamente e os ônus a gente discute para daqui a trinta anos, quando o governo tiver mudado. (risos). E isso prejudica enormemente a implementação de um processo de profissionalização na Administração Pública. Nos remetemos aqui, mais uma vez, ao problema da reestrutura da Reforma do Estado, decorrente do processo de Reforma. É pressuposto para que se possa flexibilizar a legislação da Administração Pública, os pressupostos da Reforma do Estado, que esse Estado seja profissionalizado, que observe os padrões técnicos de constituição da sua burocracia, e que a gestão da força de trabalho seja da forma mais impessoal possível, que não tenha a capacidade de discricionariamente mover ou remover aqueles servidores que atrapalham e incomodam. Ele precisa, claro, ter capacidade de afastar os desidiosos, os incompetentes, os corruptos, aqueles que não cumprem as suas atribuições. Mas ele não pode ter capacidades punitivas ou de recompensa que firam o princípio da impessoalidade. O fato, porém, é que nós, ao não termos também uma cultura no serviço público que nos conduza ao sistema de carreira honesto, que responda aos pressupostos dessa profissionalização, nós vamos, cada vez mais, nos distanciando de uma Administração Pública coerente com o projeto de Reforma. E aí nós caímos na situação de que a Administração Pública, ao contrário de se Reformar para avançar, se Reforma para regredir. Infelizmente é o que estamos percebendo, quando a EC 19 flexibiliza questões tais como Regime Jurídico do servidor, quando a Reforma da Previdência retira os direitos previdenciários dos servidores públicos, quando se estabeleceu regras que permitem, inclusive, a demissão dos servidores estáveis e ao mesmo tempo se contém drasticamente a folha de pagamento dos funcionários da Administração Pública, com o objetivo de contenção do déficit público. Ao mesmo tempo, não se consegue avançar em nenhum outro campo. Nem no campo do controle social, da democratização, nem da profissionalização. É, ao contrário do que diria o professor Pangloss, personagem de Voltaire na sua obra “Candido”, nós caímos no pior dos mundos. E esse é o temor, o receio que eu pessoalmente tenho, depois de analisar o que vem acontecendo em outros países. Que o Brasil, um tanto quanto mimeticamente, tente implementar, copiar, acriticamente, uma receita de bolo, sem que tenhamos os ingredientes para fazer esse bolo. Era isso o que eu tinha pra dizer. Obrigado.