Conforme
a Exposição de Motivos encaminhada ao Excelentíssimo Senhor
Presidente da República pelos ministros da Ciência e Tecnologia, Relações
Exteriores e da Defesa, o ato
internacional destinado a permitir o uso do Centro de Lançamento de Alcântara
por empresas norte-americanas:
........
representa importante passo para tornar viável a comercialização dos serviços
de lançamento a partir do Centro de Lançamento de Alcântara (CLA). A
privilegiada localização geográfica do CLA, próxima à Linha do Equador, permite
que lançamentos sejam efetuados com menor dispêndio de combustível e,
conseqüentemente, tenham seus custos substancialmente reduzidos em relação a outros centros em latitudes mais altas.
Ademais, a possibilidade de lançamento sobre o mar em azimutes de Norte a Leste
facilita as operações de colocação de satélites em distintas órbitas, desde as
polares até as equatoriais.
Ainda conforme o poder executivo, o Acordo:
…
consolida a aliança pragmática entre dois imperativos: por um lado, criar
condições para que o CLA possa ser um centro de lançamento de satélites
estrangeiros; por outro, proteger as informações e tecnologias de uso dual das
empresas envolvidas nos lançamentos. Em vista do que precede, estabelece uma
série de mecanismos que visam atender as preocupações dos dois países no
tocante à proteção da propriedade intelectual e à proliferação de tecnologias
sensíveis.
O Acordo é composto por 10 artigos
bastante pormenorizados, seguindo a regra jurídica norte-americana de se
detalhar, inclusive do ponto de vista técnico, todas as normas que terão de ser
obedecidas.
O Artigo I diz respeito ao Objetivo
do Acordo. Note-se que o diploma legal em comento define apenas um objetivo,
qual seja:
…
evitar o acesso ou a transferência não autorizados de tecnologias relacionadas
com o lançamento de Veículos de Lançamento, Espaçonaves por meio de Veículos de
Lançamento Espacial ou Veículos de Lançamento e Cargas Úteis por meio de
Veículos de Lançamentos a partir do Centro de Lançamentos de Alcântara.
Já o Artigo II trata das Definições. Nele, são esmiuçados os
conceitos utilizados no texto do
Acordo.
Por sua vez, o Artigo III estabelece os Dispositivos Gerais. Tais dispositivos
são cláusulas que impõem obrigações exclusivamente à República Federativa do
Brasil e que não dizem respeito, direta ou indiretamente, como demonstraremos
em nosso parecer, às salvaguardas tecnológicas objeto do Acordo.
Os
artigos IV, V, VI, VII, e VIII
referem-se às salvaguardas tecnológicas propriamente
ditas. Eles ditam regras e normas extremamente detalhadas sobre a proteção e o
controle de tecnologia para todas as etapas do processo de lançamento, desde o transporte de Cargas
Úteis e de Veículos de Lançamento dos EUA para o Brasil, até o seu retorno ao
território norte-americano, passando pela criação, no Centro de Lançamento de
Alcântara, de áreas restritas sob controle exclusivo do governo dos EUA.
Estabelece-se também as regras relativas à recuperação dos restos dos Veículos de
Lançamento e das Cargas Úteis que caiam no mar ou em território brasileiro em
virtude de lançamentos fracassados.
O Artigo IX concerne à Implementação. O seu texto prevê que
serão realizadas consultas anuais entre as Partes para identificar qualquer adequação
que se fizer necessária para manter a efetividade dos controles sobre
transferência de tecnologia.
Por último, o Artigo X trata da
Entrada em Vigor, Emendas e
Denúncias. Estabelece-se que o Acordo entrará em vigor, mediante troca de
notas entre as Partes, confirmando que todos os procedimentos internos
pertinentes foram observados. Prevê-se
que o ato internacional em comento poderá ser emendado por meio de acordo, por
escrito, entre as Partes. Já no que tange especificamente à denúncia, o Acordo
estipula que ela poderá ser realizada mediante notificação escrita à outra
Parte, tendo efeito após um ano a partir da notificação. No entanto, a Acordo
prevê também que :
As
obrigações das Partes, estabelecidas neste Acordo, concernentes à segurança, à
divulgação e ao uso da informação, e à restituição aos Estados Unidos da
América, ou a outro local aprovado pelo Governo dos Estados Unidos da América,
de Veículos de Lançamento, Espaçonaves, Equipamentos Afins e/ou Dados Técnicos
decorrentes de lançamento atrasado ou cancelado, ou de componentes ou escombros
dos Veículos de Lançamento, Espaçonaves, e/ou Equipamentos Afins, resultantes
de falha em lançamento, continuarão a ser aplicadas após a expiração ou término
deste Acordo.
Pois bem, um dos princípios básicos do
Direito Internacional Público é o da igualdade jurídica entre os Estados e da
não hierarquização da sociedade internacional. Partindo de tal princípio, as
negociações de qualquer ato internacional devem resultar, normalmente, numa
distribuição equilibrada das obrigações contraídas por intermédio do
instrumento jurídico.
Por isto, acordos bilaterais, como este
que ora analisamos, definem, como regra, compromissos consensuais que devem ser
obedecidos, de igual modo, por ambas as
Partes Contratantes.
Contudo,
o que mais chama a atenção numa primeira análise do “Acordo entre o
Governo da República Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da
América sobre Salvaguardas Tecnológicas Relacionadas à Participação dos Estados
Unidos da América nos Lançamentos a partir do Centro de Lançamentos de
Alcântara” é justamente o fato de que as
suas cláusulas criam obrigações exclusivamente, ou quase que exclusivamente,
para o nosso país.
Com efeito, as obrigações do governo
norte-americano se resumem basicamente à emissão das licenças de exportação e
ao controle sobre as suas empresas licenciadas, ao passo que os compromissos
assumidos pela Parte brasileira são muito amplos, extrapolando inclusive, como
veremos a seguir, o objetivo manifesto
de salvaguardar tecnologia norte-americana.
Por conseguinte, perguntamo-nos, em
primeira instância, se há quaisquer motivos que justifiquem essa grosseira e
gritante assimetria.
A este respeito deve-se considerar que o
Brasil vem demonstrando, tanto no plano interno quanto no plano internacional,
que tem inabalável e firme compromisso com a causa do desarmamento e da
não-proliferação de tecnologia
sensível ou de uso dual.
De fato, o nosso país tomou iniciativas
muito importantes neste campo, a partir do final da década de 80. No plano
interno, o Brasil desativou por completo o seu incipiente programa nuclear,
inscreveu proibição de atividades nucleares que não sejam para fins pacíficos
em sua própria Constituição Federal( a, XXIII, art. 21) e transferiu o seu
programa espacial do âmbito militar para uma agência civil (a Agência Espacial
Brasileira-AEB, subordinada ao Ministério da Ciência e Tecnologia). No plano
internacional, o Brasil celebrou e ratificou uma série de acordos e tratados que
assinalam, de maneira inequívoca, o nosso sério compromisso com o
desarmamento.
Entre tais acordos e tratados, podemos
destacar o Acordo Quadripartite firmado
com a Argentina, a ABACC e a Agência Internacional de Energia Atômica, o
Tratado de Tlatelolco, o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP),
a Convenção para a Proibição de Armas Químicas e a Convenção de Ottawa sobre
Minas Terrestres.
No que tange especificamente ao controle
da tecnologia de mísseis, preocupação fundamental do presente acordo, é preciso
considerar que, em 27de outubro de 1995, o Brasil ingressou, por aclamação, no Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis
(Missile Technology Control Regime-MTCR).
Tal regime foi formado, em 1987, pelos
países que compunham o G7 e por pressão do governo norte-americano, com a
finalidade de restringir a exportação e o repasse da tecnologia de mísseis
capazes de, pelo menos, carregar carga útil de 500 quilos a mais de 300
quilómetros, assim como de qualquer sistema apto a lançar armas de destruição
em massa. Embora a MTCR não seja um ato internacional, ele já conta, hoje em
dia, com a participação voluntária de 32 países[1].
É preciso sublinhar que a adesão do
Brasil ao MTCR foi precedida por longas negociações com o governo dos EUA que
culminaram na publicação da Lei
9.112/95, a qual estabeleceu, na ordem jurídica interna, controles
abrangentes e rigorosos sobre a exportação de tecnologias sensíveis,
especialmente a de mísseis e componentes de mísseis.
Pois bem, a atitude brasileira no que
tange à causa do desarmamento tem sido de tal forma coerente e consequente que
o próprio embaixador dos EUA no Brasil, Sr. Anthony S. Harrington,
afirmou, justamente por ocasião da
celebração do presente acordo, que:
O
notável desempenho do Brasil para controlar a proliferação de tecnologias
sensíveis e armas de destruição em massa serve como modelo para o mundo (grifo nosso)[2].
Assim sendo, parece-nos que o acordo
sobre salvaguardas tecnológicas é, especialmente quando levamos em consideração
a mencionada assimetria, inteiramente dispensável, já que o Brasil assumiu
compromissos solenes prévios que impedem o repasse, a divulgação e a
apropriação indevida de tecnologias sensíveis ou de uso dual. Na realidade, o
diploma em apreço só se justifica partindo-se do pressuposto de que o Brasil não honrará os seus compromissos
internacionais anteriormente assumidos e procederá, assim que tiver a
oportunidade, à construção de mísseis balísticos ou à exportação de tal
tecnologia para outros países. Daí a necessidade, presente na maior parte
das cláusulas do Acordo, da Parte brasileira ser alijada do controle proposto,
o qual será efetuado primordialmente pela Parte norte-americana, mesmo em nosso
território.
Do nosso ponto de vista, essa
desconfiança é injustificável e desrespeitosa. A bem da verdade, se há um país
que pode despertar suspeitas em relação aos seus compromissos relativamente ao
controle da tecnologia de mísseis e ao
desarmamento são os EUA, pois é fato notório que os norte-americanos repassaram
mísseis de médio alcance para Israel e Taiwan. Ademais, a recusa norte-americana em assinar o Convenção de
Ottawa sobre minas terrestres e a recente decisão do governo Bush de proceder à
construção de um escudo antimíssil demonstram a fragilidade do comprometimento
dos EUA com a causa do desarmamento mundial.
Observe-se que o Brasil firmou, em anos
recentes, com outros países (Ucrânia,
Rússia, China, França e Argentina), acordos visando a cooperação mútua nos usos
pacíficos do espaço exterior, os quais não prevêem as salvaguardas tecnológicas
draconianas previstas no diploma legal em apreço. No caso do acordo firmado com
a Ucrânia, por exemplo, que prevê a utilização do Centro de Lançamento de
Alcântara por veículos lançadores do tipo Tsyklon, o controle de tecnologia
sensível se dará pelo reconhecimento mútuo dos seus compromissos na qualidade de membros do Regime de Tecnologia de
Mísseis(MCTR)[3].
Feitas essas considerações iniciais,
passemos à análise propriamente dita do “Acordo entre o Governo da República
Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da América sobre
Salvaguardas Tecnológicas Relacionadas à Participação dos Estados Unidos da
América nos Lançamentos a partir do Centro de Lançamento de Alcântara”.
Segundo a exposição de motivos que
acompanha a mensagem que encaminhou o Acordo, a celebração do Acordo se
justifica razão da necessidade de tornar viável a comercialização de serviços
de lançamentos a partir do Centro de Lançamento de Alcântara, o qual está
subutilizado há vários anos. Essa subutilização, absurda se considerarmos a sua
localização geográfica privilegiada, advém, em grande parte, do fato inconteste
de que o programa espacial brasileiro, bem como as instituições a ele
vinculadas ( INPE, CTA, etc.), foram fortemente sucateados ao longo dos anos
90. Como o atual governo não tem meios e/ou vontade política de fazer os
investimentos necessários nesse setor estratégico, a comercialização da Base de
Alcântara poderá ser benéfica, desde que efetuada com as cautelas necessárias.
Com efeito, a celebração do presente ato internacional com o governo
norte-americano poderia, em tese, suprir o programa espacial brasileiro com
cerca de U$ 30 milhões ao ano, já que os EUA são responsáveis por quase 80% dos
lançamentos de satélites.
Porém, como já salientamos, o governo
norte-americano impôs condições que nos parecem abusivas para o uso do CLA.
No que se relaciona às
salvaguardas tecnológicas propriamente ditas, contidas nos artigos IV, V, VI,
VII e VIII, destacamos, em primeiro
lugar, o parágrafo 3 do Artigo IV, o qual determina que:
3.
Em qualquer Atividade de Lançamento, as Partes tomarão todas as medidas
necessárias para assegurar que os Participantes Norte-americanos mantenham o
controle sobre os Veículos de Lançamento, Espaçonaves, Equipamentos Afins e
Dados Técnicos, a menos que de outra forma autorizado pelo Governo dos Estados Unidos da América. Para tal
finalidade, o Governo da República Federativa do Brasil manterá disponível no
Centro de Lançamento de Alcântara áreas restritas para o processamento,
montagem, conexão e lançamento dos Veículos de Lançamento e Espaçonaves por
Licenciados Norte-americanos e permitirá
que pessoas autorizadas pelo Governo dos Estados Unidos da América controlem o
acesso a essas áreas. ………..( grifos
nossos).
Assim,
por meio de tal dispositivo, o governo norte-americano controlará diretamente
áreas do Centro de Lançamento de Alcântara, as quais serão inacessíveis para os
próprios técnicos brasileiros que lá trabalham. Ressalte-se que o parágrafo 2
do Artigo VI estabelece claramente que:
2.
As Partes assegurarão que somente pessoas autorizadas pelo Governo dos
Estados Unidos da América controlarão, vinte quatro horas por dia, o acesso a Veículos de Lançamento,
Espaçonaves, Equipamentos Afins e Dados
Técnicos e as áreas restritas referidas
no Artigo IV, parágrafo 3, bem como o transporte de equipamentos/componentes,
construção/instalação, conexão/desconexão, teste e verificação, preparação para
lançamento, lançamento de Veículos de Lançamento/Espaçonaves, e o retorno dos
Equipamentos Afins e dos Dados Técnicos aos Estados Unidos da América……………(grifo nosso).
Determina-se, ademais, que os
representantes norte-americanos poderão realizar inspeções, sem aviso prévio ao governo brasileiro,
tanto nas áreas restritas, quanto nas demais áreas reservadas para lançamento
de espaçonaves. ( § 3, Artigo VI). Da mesma forma, permite-se que o governo norte-americano instale equipamentos de
vigilância eletrônica para tal finalidade.
O acordo é de tal forma minucioso e
rigoroso no aspecto de assegurar o controle de pelo menos parte do Centro de
Lançamento de Alcântara aos norte-americanos, que chega ao cúmulo de prever que
os crachás para adentrar as áreas restritas, bem como as demais áreas
reservadas ao lançamento de espaçonaves, serão
emitidos unicamente pelo governo norte-americano (§ 5, Artigo VI).
Entretanto, o controle norte-americano sobre as
atividades de lançamento e processamento não se restringe apenas às áreas
restritas do Centro de Lançamento de Alcântara. O parágrafo 1.B do Artigo VII prevê que:
B. Quaisquer Veículos de Lançamento, Espaçonaves,
Equipamentos Afins, e/ou Dados Técnicos transportados para ou a partir do
território da República Federativa do Brasil e acondicionados apropriadamente
em “containers” lacrados não serão abertos para inspeção enquanto estiverem
no território da República Federativa do Brasil.
......................................... (grifo
nosso).
Ou seja: a alfândega brasileira será proibida de revistar e
inspecionar qualquer remessa de material norte-americano que ingresse no
território nacional.
Embora tal cláusula possa ser
justificada sob o pretexto de se proteger a tecnologia sensível dos veículos
lançadores e dos satélites, ela encerra grande perigo. Tal perigo diz respeito
ao fato de que o governo brasileiro não terá nenhum controle efetivo sobre o
material que a Parte norte-americana utilizará nos lançamentos a partir de
Alcântara.
Dessa forma, o governo dos EUA
poderá, se quiser, lançar do CLA satélites de uso militar ( espiões) contra
países com os quais o Brasil mantém boas relações diplomáticas. Como a Parte
brasileira não poderá revistar os “containers” e não terá qualquer acesso às
“áreas restritas”, tal possibilidade é real.
Do nosso ponto de vista, a Parte
brasileira deveria ter tido o cuidado de assegurar algum tipo de controle sobre
as atividades norte-americanas no CLA. Porém, o instrumento jurídico em apreço
é de tal forma assimétrico, que esse controle sequer é cogitado.
Ainda no que tange às
salvaguardas tecnológicas, devemos destacar, por último, os procedimentos de
segurança relacionados no Artigo VIII, o qual dispõe sobre Atraso, Cancelamento ou Falha de Lançamento.
Em caso de falha de lançamento,
o parágrafo 3.B do Artigo VIII prevê que:
B.
O Governo da República Federativa do Brasil assegurará que
uma “área de recuperação de escombros”, controlada
por Participantes Norte-americanos, para armazenamento de componentes ou
escombros identificados do Veículo de Lançamento, da Espaçonaves e/ou
Equipamentos Afins seja reservada no Centro de Lançamento de Alcântara e/ou em
outra localidades acordada pelas Partes. O acesso a esta(s) área(s) será
controlado, no que couber, como estabelecido no Artigo VI deste Acordo. O Governo da República Federativa do Brasil
assegurará a imediata restituição
aos Participantes Norte-americanos de
todos os componentes e/ou escombros identificados dos Veículos de Lançamento,
Espaçonaves, e/ou Equipamentos Afins recuperados por Representantes Brasileiros, sem que tais
componentes sejam estudados e fotografados de
qualquer maneira (grifos nossos).
Ora, esse dispositivo não se
coaduna com os princípios do direito internacional aplicáveis ao caso,
consubstanciados no “Acordo sobre o Salvamento de Astronautas e Restituição de
Astronautas e de Objetos Lançados ao Espaço Cósmico”, datado de 22 de abril de
1968.
Tal acordo prevê o direito de
custódia para o país em cujo território caiam os escombros, o que é negado pelo
presente ato internacional, na medida em que determina, como destacamos acima,
a imediata restituição dos destroços.
Como se pode observar, as
salvaguardas tecnológicas previstas no Acordo são, de fato, bastante rigorosas
e minuciosas. Sob nossa ótica, elas levantam dúvidas quanto à sua necessidade,
face aos compromissos anteriormente assumidos pelo Brasil, e, acima de tudo, no
que se refere à sua adequação ao princípio da soberania nacional.
Saliente-se ainda a respeito das
salvaguardas tecnológicas que, ao
proibir taxativamente a assistência e cooperação tecnológica (Artigo IV), que é o essencial para
qualquer programa espacial, o Acordo suscita também questionamentos, na
comunidade científica brasileira, sobre a sua real utilidade para o País. Com
efeito, o único benefício que o Brasil poderá usufruir do ato internacional em
discussão será o dinheiro proveniente do uso do CLA, que é, diga-se de
passagem, muito pouco.
Contudo, embora as salvaguardas
tecnológicas previstas sejam amplamente questionáveis, as cláusulas mais
polêmicas do ato internacional em pauta não têm relação direta com a proteção
das tecnologias sensíveis. Referimo-nos ao que está contido no Artigo III do
acordo, o qual estabelece os Dispositivos
Gerais.
Em primeiro lugar, e este é um aspecto muito preocupante do
Acordo, o Artigo III, parágrafo
1.A, estabelece que o Brasil:
A.
Não permitirá o lançamento, a partir do Centro de Lançamento
de Alcântara, de Cargas Úteis ou Veículos de Lançamento Espacial de propriedade
ou sob controle de países os quais, na ocasião do lançamento, estejam sujeito a
sanções estabelecidas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas ou cujos
governos, a juízo de qualquer das Partes, tenham dado, repetidamente, apoio a
atos de terrorismo internacional(grifo
nosso).
Trata-se, é claro, de salvaguarda política que não tem
nenhuma relação com o resguardo de tecnologia norte-americana. Assim, pelo que
esta previsto no Acordo, os Estados Unidos poderão proibir que o Brasil possa, utilizando base instalada em território
nacional e veículos de lançamento de sua propriedade ( ou de propriedade de
terceiros países), lançar satélites
para nações desafetas dos EUA.
É preciso levar em consideração
que o Departamento de Estado norte-americano utiliza critérios bastante
elásticos e arbitrários para classificar uma nação como “terrorista”. Segundo
o seu último relatório[4]
, os países que apoiam o terrorismo são: Irã, Iraque, Síria, Líbia, Cuba,
Coréia do Norte e Sudão.
No caso de Cuba, o relatório do
Departamento de Estado norte-americano justifica a sua inclusão nessa “lista
negra” porque aquele país daria abrigo a “fugitivos norte-americanos” e
manteria contatos com “insurgentes latino-americanos”. No que se refere à
Coréia do Norte, a justificativa prende-se, essencialmente, ao fato de que os
nortecoreanos teriam dado refúgio, na década de 70, aos seqüestradores de um
avião japonês. A Líbia ainda é mantida na lista em razão do caso do avião da Panam, mesmo após ter entregado às
autoridades competentes dois funcionários acusados de terem colocado a bomba na
aeronave para serem julgados em Haia. Trata-se, é evidente, de uma
classificação inteiramente arbitrária, feita ao sabor dos interesses políticos
e estratégicos dos EUA. Amanhã, poderão
estar incluídos na lista negra norte-americana países como Colômbia, Venezuela,
Iugoslávia, China, Rússia, etc.
Embora se possa argumentar que o
Brasil não teria interesse em cooperar com os países que constam da “lista
negra” do Departamento de Estado norte-americano, o fato concreto é que o poder
de veto dado aos EUA pelo citado dispositivo estabelece precedente muito
perigoso. É nossa opinião que nenhuma nação estrangeira deva ter poder de
decisão sobre o uso do Centro de Lançamento de Alcântara, base nacional
construída com grande sacrifício. Deve ficar claro que, caso esse dispositivo
seja aprovado, o Brasil perde a autonomia de utilizar a sua base como bem
entenda.
Em segundo lugar, o Artigo III, parágrafo 1.B, reza que a República
Federativa do Brasil:
B. Não permitirá o
ingresso significativo, qualitativa ou quantitativamente, de equipamentos,
tecnologias, mão-de-obra, ou recursos financeiros, no Centro de Lançamento de
Alcântara, provenientes de países que não sejam Parceiros (membros) do Regime
de Controle de Tecnologia de Mísseis, exceto se de outro modo acordado entre as
Partes.
Em outras palavras: o mencionado
dispositivo proíbe que o Brasil estabeleça laços significativos de cooperação
com países que não façam parte do MTCR. Ora, conforme já assinalamos em nossas
considerações iniciais, o MTCR compõe-se, até o presente momento, de apenas 32 países.
Assim sendo, esse dispositivo excluiria do uso do Centro de Lançamento de
Alcântara a maior parte das nações do planeta, o que acarretaria prejuízos
potenciais de monta para o País.
Trata-se, mais uma vez, de
conferir a um país estrangeiro, os EUA, no caso, o poder de limitar o arbítrio da República Federativa do Brasil
quanto à maneira de usar a sua base nacional. É necessário colocar em relevo
que a China não pertence ao MTCR, por considerá-lo injusto, irracional e pouco
eficiente, além de ser um instrumento que tende a perpetuar as desigualdades
tecnológicas entre as nações. Pois bem, o Brasil desenvolve, em conjunto com a
China, em função de acordo bilateral firmado em julho de 1988, um
importantíssimo programa de cooperação na área espacial: o desenvolvimento e
lançamento dos Satélites Sino-Brasileiros de Recursos Terrestres (CBERS). É
evidente que, caso esse dispositivo seja aprovado, os satélites
sino-brasileiros poderão não ser lançados da base de Alcântara.
Em terceiro
lugar, o Artigo III, parágrafo 1.E, determina que a República Federativa do
Brasil:
E. Não utilizará recursos obtidos de Atividades de
Lançamento em programas de aquisição, desenvolvimento, produção, teste,
liberação, ou uso de foguetes ou de sistemas de veículos aéreos não tripulados
( quer na República Federativa do Brasil quer em outros países). …………………………………………………………………………………….
Assim,
o Brasil não poderá usar os recursos provindos do uso do CTA pelos
norte-americanos para desenvolver um importantíssimo projeto do programa
espacial brasileiro, a saber, o do Veículo Lançador de Satélites (VLS).
Permite-se apenas que tais recursos sejam usados no desenvolvimento e
manutenção de portos, aeroportos, linhas férreas, sistemas de comunicação, etc.
que beneficiem o Centro de Lançamento de Alcântara.
Segundo o nosso entendimento o mencionado
dispositivo deixa transparecer o objetivo verdadeiro e último do presente
acordo: inviabilizar o programa do VLS e
colocar a Política Nacional de Desenvolvimento de Atividades Espaciais (PNDAE)
na órbita dos interesses estratégicos
dos EUA.
Um veículo lançador de satélites operante
permitiria com que o Brasil pudesse entrar, de maneira autônoma, no lucrativo e
tecnicamente relevante mercado de lançamentos daqueles artefatos. Com todo
certeza, teríamos condições de competir com êxito nesse mercado, já que
dispomos do CLA, base de posição geográfica privilegiada, que permite a
realização de lançamentos com economia de até 30% no uso de combustíveis.
Concomitantemente, o VLS abriria inúmeras novas oportunidades de cooperação na
área espacial, especialmente com países que ainda não dispõem dessa tecnologia.
Mas o governo dos EUA está absolutamente
empenhado em acabar com tal possibilidade. Foi basicamente por este motivo que
foi assinado, no dia 14 de outubro de 1997, em Brasília, o "Ajuste Complementar entre o Governo
da República Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da América
para o Projeto, Desenvolvimento, Operação e Uso de Equipamento de Vôo e Cargas
Úteis para o Programa da Estação Espacial Internacional".
Trata-se, como o próprio nome indica, de
um ajuste complementar ao "Acordo Quadro entre o Governo dos Estados
Unidos e o Governo da República Federativa do Brasil sobre Cooperação nos Usos Pacíficos do Espaço Exterior",
celebrado em 1º de março de 1996.
Pelo texto do Ajuste Complementar, a
Agência Espacial Brasileira (AEB) forneceria à NASA uma série de caros
equipamentos que seriam instalados na
futura Estação Espacial Internacional (ISS), projeto capitaneado pela agência
norte-americana, e que conta a participação da Rússia, União Européia, Japão e
Canadá.
Em contrapartida, a NASA cederia à AEB
quotas para a utilização da Estação Espacial Internacional. Isto permitiria que
a AEB possa realizar experiências científicas em ambiente de microgravidade,
além de enviar um astronauta brasileiro para a Estação. Muitos cientistas
contestam a oportunidade e o mérito de tal acordo, pois o projeto é absurdamente caro, (prevê-se que o Brasil teria de injetar no projeto cerca de U$
318 milhões) e há outras prioridades que deveriam ser consideradas.
Mas o que importa aqui considerar é que
as assinaturas de tal ajuste e do presente acordo implicaram previsão de boa
parte (cerca de 50%) da verba orçamentária destinada ao Programa Nacional de
Desenvolvimento de Atividades Espaciais para o subprograma da ISS-NASA e para a
preparação da Base de Alcântara, em
detrimento do desenvolvimento do veículo brasileiro lançador de satélites.
Assim, os Subprogramas da
"Participação Brasileira na Estação Espacial Internacional" e da
"Implantação da Infra-Estrutura Necessária ao Centro de Lançamento de
Alcântara Para a Prestação de Serviços de Lançamento" vão receber, em 2001, R$ 41.500.000,00 e R$ 17.599.000,00, respectivamente, ao
passo que o "Desenvolvimento de Veículos Lançadores de Satélites"
receberá apenas R$ 12.371.780, 00, quantia insuficiente para programa tão
complexo.
Na nossa opinião, o acordo em comento e o citado ajuste
complementar fazem parte de uma mesma
estratégia destinada a colocar o programa espacial brasileiro na estrita
dependência econômica, tecnológica e política dos EUA, o que já aconteceu com o programa espacial
argentino.
Diga-se de passagem que o Ajuste
Complementar já está em vigor e não foi
enviado ao Congresso Nacional para aprovação ou rejeição, tal como determina o inciso I do art. 49 da
Constituição Federal, pois trata-se de ato gravoso ao patrimônio nacional.
De fato, o seu texto foi publicado na Seção I do Diário Oficial, em 7 de
novembro de 1997, pouco mais de três semanas após a assinatura, como um ato unilateral do Poder Executivo.
Em quarto
lugar, o Artigo III, parágrafo 1.F, estipula que a República Federativa do
Brasil:
F.
Firmará acordos
juridicamente mandatórios com outros governos que tenham jurisdição ou controle sobre entidades substancialmente envolvidas em Atividades de
Lançamento. O objetivo principal e os dispositivos de tais acordos deverão ser equivalentes
àqueles contidos neste Acordo, exceto no que se refere a este Artigo e se de outra forma acordado entre as
Partes. Particularmente, esses acordos deverão obrigar tais outros governos
a exigir de seus Licenciados que cumpram compromissos em sua essência
equivalentes aos previstos nos Planos de Controle de Tecnologias, pelos
quais o Governo dos Estados Unidos da América assegura que os Participantes
Norte-americanos cumpram o estabelecido no parágrafo 4 do Artigo IV deste
Acordo (grifos nossos).
Ou seja: o citado parágrafo obriga o governo do Brasil a assinar
acordos de salvaguardas com o mesmo objetivo e do mesmo teor com outros países.
Mais do que isso: estipula-se que tais acordos deverão obrigar os outros governos a
exigir dos seus Licenciados ( empresas que dominam tecnologia espacial) o
que o governo norte-americano exige dos seus.
Trata-se, conforme nossa concepção, de
verdadeira aberração jurídica que contraria os mais elementares princípios do
direito internacional. Nações soberanas não podem ser coagidas a celebrar atos
internacionais entre si em função de um acordo bilateral firmado por uma delas
com outro país, e muito menos serem obrigadas a inscrever nesses atos o mesmo
conteúdo do acordo. Saliente-se que as “Atividades de Lançamento” incluem, pela
própria definição do Acordo, as operações
com “Veículos de Lançamento Espacial”, que são foguetes (ou partes de foguetes)
que foram autorizados para a exportação por um governo “que não o Governo dos
Estados Unidos da América”.
Na realidade, essa cláusula tem um
endereço certo: os acordos de cooperação nos usos pacíficos do espaço exterior
firmados pelo País com a Rússia, a Ucrânia, a China e a Itália, além de outros.
O temor do governo norte-americano é que esses países, em decorrência das
atividades de cooperação ensejadas pelos acordos, repassem a sua tecnologia de veículos lançadores de satélites
para o Brasil.
Ora, podemos admitir que o governo
norte-americano, mediante o acordo em pauta, proíba o repasse da sua tecnologia
espacial para o Brasil, embora não vislumbremos nenhum benefício de tal decisão
para o nosso país. Porém, não podemos concordar que os EUA queiram, através do
mesmo instrumento jurídico, um mero acordo bilateral, proibir que o Brasil
busque o repasse de tal tecnologia em terceiros países e que essa nações tenham
que exigir dos seus licenciados o mesmo que os norte-americanos demandam dos
seus. Parece-nos que tal assunto deveria ser resolvido em negociações
independentes entre o Brasil e aqueles países. Voltamos a salientar que o
Brasil tem compromisso inarredável com o desarmamento e é membro do MTCR, de modo
que a preocupação dos EUA a este respeito nos parece excessiva, infundada e
talvez obedeça a interesses que não têm relação com a causa do pacifismo.
Entretanto, o caráter nitidamente
arbitrário e draconiano das cláusulas que exigem compromissos da República
Federativa do Brasil contrasta com a liberalidade assegurada ao governo dos EUA
para agir da maneira que lhe aprouver. Referimo-nos especialmente ao parágrafo
3 do Artigo III, o qual reza que:
3.
Será intenção do Governo dos Estados Unidos da América, em consonância com as
leis, regulamentos e políticas oficiais dos Estados Unidos da América, bem como
os dispositivos deste Acordo, aprovar as licenças de exportação necessárias à
execução de Atividades de Lançamento. Entretanto, nada neste Acordo restringirá
a autoridade do Governo dos Estados Unidos da América para tomar qualquer ação
com respeito ao licenciamento de exportação, de acordo com as leis,
regulamentos e políticas dos Estados Unidos da América (grifo
nosso).
Desse modo, o governo norte-americano assegurou que, no
que tange ao seu compromisso básico na cooperação pretendida (licenciar as
exportações), as suas leis, normas e políticas internas poderão prevalecer
sobre o texto do Acordo.
Por conseguinte, bastaria que houvesse alguma mudança na
política de exportação de tecnologia espacial norte-americana, ou de algum
regulamento interno qualquer referente ao assunto, para que novas exigências
fossem aplicadas às Atividades de Lançamento.
Não poderia haver situação mais assimétrica: de um lado,
proibi-se que o Brasil coopere com países que não pertençam ao MTCR , que use o
dinheiro do aluguel do CLA para desenvolver o programa do VLS, que receba
tecnologia espacial de terceiros países, que inspecione “containers” em seu território e que seus funcionários adentrem
áreas em sua própria base, mas, de outro, assegura-se aos EUA o direito de
vetar lançamentos por motivos políticos, de controlar áreas dentro do CLA e de
fazer prevalecer as suas leis e políticas internas sobre o Acordo sempre que
julgar conveniente.
Do nosso ponto de vista, o ato bilateral em apreço não
condiz com a tradição diplomática brasileira, que sempre procurou defender com
denodo os interesses do País. Resulta difícil acreditar que os negociadores
brasileiros aceitaram um acordo tão desequilibrado, no que se relaciona aos
compromissos assumidos pelas Partes, e com dispositivos tão ofensivos à
soberania nacional.
Finda a análise das principais cláusulas do Acordo, devemos,
ainda, tecer alguns comentários sobre as justificativas apresentadas pelo
Executivo para a sua celebração.
Na exposição de motivos encaminhada ao Congresso,
assegura-se que:
6.
O
Acordo diz respeito somente às atividades de lançamento que contarem com alguma
tecnologia ou participação norte-americana
-satélites, foguetes, infra-estrutura ou financiamento.
Ora, como já demonstramos cabalmente, o Acordo vai muito
além da mera proteção da tecnologia espacial norte-americana e estipula vários
compromissos adicionais para o Brasil, os quais não têm relação com o objetivo
manifesto do ato internacional.
Ademais, é difícil
imaginar, no mundo globalizado em que vivemos, que haja satélites, veículos
lançadores e equipamentos adicionais necessários para as atividades de
lançamento que não tenham alguma tecnologia de origem norte-americana. Por
isto, bastaria que a atividade de lançamento envolvesse algum componente de espaçonave ou de satélite
( vide Artigo II, Definições ) de origem norte-americana para que ela tivesse de ser
submetida aos dispositivos do Acordo.
O governo brasileiro também alega que:
9.
É
praxe internacional que lançamentos de satélites em bases comerciais sejam
amparados por acordos de salvaguardas tecnológicas.
E que:
Trata-se
de procedimentos normais em área de grande sensibilidade, tendo precedentes em
acordos de semelhante teor assinados pelos EUA com a China, Rússia e Ucrânia,
por exemplo.
Em primeiro lugar, não é “praxe internacional” que
lançamentos comerciais sejam amparados por acordos de salvaguardas
tecnológicas. Na realidade, trata-se de prática que vem sendo imposta pelo
governo dos EUA aos outros países do mundo. É justamente por esta razão que o
presente ato internacional obriga o Brasil a assinar outros acordos semelhantes
com terceiros países.
Em segundo, se bem é fato que Ucrânia e Rússia firmaram com
os EUA acordos de salvaguardas tecnológicas ou acordos que prevêem a assinatura
desses instrumentos, tais atos
internacionais não podem ser comparados ao celebrado pelo Brasil.
Com efeito, em 2 de setembro de 1993 foi assinado, em
Washington, o “Acordo entre o Governo dos Estados Unidos da América e o Governo da Federação Russa sobre
Comércio Internacional dos Serviços de Lançamentos Espaciais Comerciais” e, em
21 de fevereiro de 1996, foi firmado, também em Washington, o “Acordo entre o Governo dos Estados Unidos
da América e o Governo da Ucrânia sobre
Comércio Internacional dos Serviços de Lançamentos Espaciais Comerciais”.
Ambos os acordos, de igual conteúdo, têm como objetivo
básico impedir que as partes contratantes cobrem preço abaixo de mercado para
realizar os seus lançamentos. Ademais, eles proíbem a prática de “indução”,
entendida como a oferta de serviços adicionais e a provisão de financiamento
governamental para os lançamentos. Tais
acordos foram assinados por pressão do governo dos EUA para permitir o ingresso
da Rússia e da Ucrânia no lucrativo mercado internacional dos lançamentos de
satélites, dominado pelos norte-americanos.
Pois bem, esses atos internacionais prevêem a negociação e a
conclusão de acordos de salvaguardas para
evitar repasse de tecnologia de mísseis para outros países.
Posteriormente, a Ucrânia, firmou com os EUA, em 29 de
setembro de 1999, o “Acordo entre o Governo dos Estados Unidos as América e o
Governo da Ucrânia sobre Salvaguardas Tecnológicas Relacionadas a Veículos de
Lançamentos Ucranianos, Equipamentos de Mísseis e Dados Técnicos para o
Programa Sea Launch (RTSA)”. Este
programa refere-se à uma plataforma de lançamentos marítima construída por uma
empresa norueguesa (a Anglo-Norwegian Kyaemer Group), e que envolve também uma empresa
norte-americana ( a Boeing), uma empresa russa ( a RSC Energia ) e uma empresa
ucraniana ( a SDO
Yuzhnoye/PO Yuzhmash). À empresa norueguesa cabe a manutenção da plataforma,
à Boeing a negociação dos lançamentos dos satélites de comunicação, e às firmas
russa e ucraniana o fornecimento dos
veículos lançadores.
Ora, como se pode observar, trata-se de situação muito
diferente da encontrada no CLA. Rússia e Ucrânia possuem a tecnologia do
veículo lançador de satélites, de modo que o acordo de salvaguardas firmado
pela Ucrânia (a Rússia ainda não o fez) não pode proibir o repasse de tal
tecnologia para aquele país, tal como prevê o acordo em apreço em relação ao
Brasil. Além disso, a plataforma lança os satélites em águas internacionais, e
não em território ucraniano ou russo. Portanto, a afirmação contida na
exposição de motivos de que acordos semelhantes ao referente ao CLA foram
celebrados por Rússia e Ucrânia parece-nos falaciosa.
No que tange especificamente à China, ela assinou com os
EUA, em setembro de 1988, acordo sobre salvaguardas de tecnologia de satélites,
pois algumas companhias norte-americanas lançam esses artefatos com foguetes
chineses (o propulsor Longa Marcha IV) a partir das bases de Taiyuan e Xichang,
situadas a sudoeste de Pequim. Porém, o acordo firmado com o governo chinês não
contém vários dos dispositivos abusivos contidos no diploma celebrado com o
Brasil, assegurando basicamente apenas o monitoramento dos lançamentos a
representantes norte-americanos. Assevere-se que recente relatório do Congresso
norte-americano sobre suposta apropriação indevida de tecnologia sensível
ocidental por parte da China, o famoso “Relatório Cox”[5], dedica 3
capítulos a “demonstração” de como os lançamentos de satélites norte-americanos
efetuados naquele país são muito mal monitorados e controlados.
Ademais, a China já possui tecnologia relativamente avançada de veículos lançadores
e satélites e não aderiu ao MTCR, o que a coloca em posição muito distinta da
brasileira.
Por último, é conveniente fazer algumas breves considerações
a respeito da compatibilidade ou incompatibilidade entre o presente acordo e o
Direito Espacial.
A principal fonte do chamado Direito Espacial é o “Tratado
sobre Princípios Reguladores das Atividades dos Estados na Exploração e Uso do
Espaço Cósmico, Inclusive a Lua e Demais Corpos Celestes”, aprovado pela
Assembléia Geral da ONU, em 19 de dezembro de 1966, e mais conhecido como o
"Tratado do Espaço". Pois bem, o artigo 1º deste tratado determina
que:
A
exploração e o uso do espaço cósmico, inclusive da Lua e demais corpos
celestes, deverão ter em mira o bem e o interesse de todos os países, qualquer
que seja o estágio de seu desenvolvimento econômico e científico, e são incumbência
de toda a humanidade.
O
espaço cósmico, inclusive a Lua e os demais corpos celestes, poderá ser
explorado e utilizado livremente por todos os Estados sem qualquer
discriminação, em condições de igualdade......”
Para o professor
José Monserrat Filho, o primeiro parágrafo:
.......
determina que as atividades espaciais beneficiem todos os países e levem na
devida conta os interesses de todos os países, sejam eles desenvolvidos ou não
do ponto de vista econômico e científico. Isto deixa claro que o bem e os
interesses dos países em desenvolvimento não podem ser minimizados,
desconsiderados ou excluídos.
Por sua vez, o segundo parágrafo pode ser interpretado como:
......
um reforço ao direito de acesso dos países em desenvolvimento. Ele enfatiza a
exigência de tratamento não-discriminatório, em condições de igualdade, que tem
especial significado, exatamente, nas relações entre países em desenvolvimento
e desenvolvidos.[6]
Cabe registrar que os princípios e os direitos inscritos no
Tratado do Espaço, dão suporte à transferência de tecnologia, velha
reivindicação das nações em desenvolvimento. Tanto é assim que, em 1991, o
Brasil, em conjunto com outros 8 países, apresentou, no Subcomitê Jurídico do Copuos[7],
um projeto intitulado “Princípios sobre Cooperação Internacional na Exploração
e Uso Cósmico para Fins Pacíficos”, o qual visava a interpretação e
normatização do artigo 1º do Tratado do Espaço.
Pelo projeto, os países desenvolvidos com programas
espaciais deveriam permitir o acesso aos conhecimentos e aplicações gerados aos outros países, em
especial aos países em desenvolvimento, mediante programas de cooperação
destinados a este fim; e os países em desenvolvimento deveriam gozar de tratamento especial; a eles
deveria ser dada preferência nos programas de difusão de conhecimentos
científicos e tecnológicos; e deles não se deveria exigir reciprocidade.
Infelizmente, tal projeto foi bombardeado pelos EUA e demais
países desenvolvidos, não tendo sido aprovado, como se esperava.
Não obstante, parece-nos claro que o acordo em pauta, na
medida em que proíbe qualquer transferência de tecnologia e impõe cláusulas
verdadeiramente abusivas à República Federativa do Brasil, cria situação
discriminatória contra o País, o que fere frontalmente o artigo 1º do Tratado
do Espaço.
Assim sendo, o acordo em discussão suscita questionamentos
de toda ordem, desde sua conveniência para o desenvolvimento tecnológico do
País e o programa espacial brasileiro, até a sua adequação ao princípio da
soberania nacional e ao direito espacial internacional. Ressalte-se que
deixamos de comentar o caráter flagrantemente inconstitucional de algumas de
suas cláusulas.
Também omitimos nesta análise considerações relativas aos
impactos ambiental e social que a comercialização do CLA acarretará, os quais
não foram convenientemente avaliados. Preocupa-nos, sobretudo, o destino das
comunidades tradicionais de Alcântara, que estão sendo fortemente afetadas pela
ampliação da base.
Devemos deixar claro que não nos posicionamos contrariamente
ao uso comercial do Centro de Lançamentos de Alcântara e muito menos à
cooperação com outros países, no âmbito dos usos pacíficos do espaço exterior.
Tanto é assim, que os acordos de cooperação referentes a essa área, inclusive o celebrado com os EUA, foram
aprovados sem restrição nesta Casa. Porém, as exigências abusivas,
desnecessárias e descabidas impostas pelo governo dos Estados Unidos da América para
permitir que suas empresas usem o CLA nos impedem de avalizar o presente
ato internacional.
Se o governo dos EUA estivesse disposto a permitir a
utilização das instalações do CLA e a cooperar com o Brasil seguindo diretrizes
consentâneas com o direito internacional e com base na reciprocidade e respeito
mútuo, que sempre devem pautar as relações entre as nações, tenham elas o mesmo
nível de desenvolvimento ou não, aplaudiríamos quaisquer iniciativas destinadas
a cumprir tal finalidade.
Mais especificamente, um acordo de salvaguardas tecnológicas
minimamente aceitável teria de ter, sob nosso prisma, as seguintes
características:
a) a proteção da
tecnologia sensível seria responsabilidade, por igual, de ambas as Partes
Contratantes, conforme os compromissos internacionais anteriormente assumidos;
b) as “áreas
restritas” seriam controladas por ambos os governos e as autoridades e técnicos brasileiros
devidamente credenciados pelo Brasil teriam inteira liberdade de nelas
adentrarem;
c) eventuais
vetos políticos de lançamentos só se concretizariam mediante consenso de ambos
os países;
d) a República
Federativa do Brasil teria a inteira liberdade de usar o dinheiro provindo do
uso do CLA para investir onde bem entendesse, inclusive no desenvolvimento do
seu veículo lançador;
e) a alfândega
da República Federativa do Brasil poderia, sempre que julgasse necessário,
abrir os “containers” enviados, contando com apoio de técnicos norte-americanos
para identificar o material ali contido;
f) a República
Federativa do Brasil, na condição de nação soberana, a qual deveria ser óbvia
para todos, poderia negociar transferência de tecnologia com terceiros países e
cooperar com nações que não fossem membros do MCTR nos usos pacíficos do espaço
exterior e na utilização de sua base; e
g) além do
pagamento pelo uso do CLA, o acordo deveria contemplar transferência de
tecnologia espacial destinada aos usos pacíficos do espaço exterior.
Entretanto, o ato internacional em apreço não possui tais
dispositivos e representa o oposto de qualquer acordo baseado no princípio da
reciprocidade e no respeito mútuo. Trata-se, como já demonstramos, de diploma
internacional que consubstancia dispositivos assimétricos inspirados na
desconfiança, no pressuposto de que o nosso país não honrará os compromissos
internacionais anteriormente assumidos, no entendimento tácito de que o Brasil
não deve desenvolver capacidade tecnológica para construir veículos lançadores
de satélites e, acima de tudo, no
desprezo à soberania da nação brasileira.
Marcelo Zero, em 28 de julho de 2001
[1] Até o final de 2000 tinham aderido ao MTCR os seguintes países: África do Sul, Alemanha, Argentina, Austrália, Áustria, Bélgica, Brasil, Canadá, Dinamarca, Espanha, EUA, Finlândia, França, Grécia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Luxemburgo, Noruega, Nova Zelândia, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rússia, Suécia, Suíça, Turquia e Ucrânia.
[2] Discurso pronunciado em 18 de abril de 2000, no Palácio do Itamaraty, por ocasião da assinatura do acordo em discussão.
[3] Ver preâmbulo do “Acordo-Quadro entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da Ucrânia sobre a Cooperação nos Usos Pacíficos do Espaço Exterior” , firmado em Kiev, em 18 de novembro de 1999.
[4] Patterns of Global
Terrorism-2000- Office of the Coordinator for Counterterroirism
[5] Report of the
Selected Commitee on US National
Security and Military/ Commercial Concerns with the People`s Republic of China.
[6] “Os Países em Desenvolvimento no
Direito Espacial” in Parcerias Estratégicas, nº 7, outubro/1999
[7] Committee on the Peaceful Uses of Outer Space- Comitê sobre os Usos Pacíficos do Espaço Cósmico das Nações Unidas